- Die Steuereinnahmen des Gesamtstaats steigen weiter an und werden im Jahr 2024 voraussichtlich 935,0 Mrd. € betragen.
- Bund, Länder und Gemeinden können in allen Schätzjahren mit einem zunehmenden Steueraufkommen rechnen.
- Im Vergleich zur Steuerschätzung vom Frühjahr 2019 prognostizierte der Arbeitskreis „Steuerschätzungen“ für das Jahr 2019 Mehreinnahmen, während für die Jahre ab 2020 Mindereinnahmen erwartet werden.
- Die Ergebnisse der Steuerschätzung werden im weiteren Verfahren zur Haushaltsaufstellung 2020 und in der Finanzplanung des Bundes berücksichtigt.
Vom 28. bis 30. Oktober 2019 fand in Stuttgart auf Einladung von Edith Sitzmann, der Finanzministerin des Landes Baden-Württemberg, die 156. Sitzung des Arbeitskreises „Steuerschätzungen“ statt. Geschätzt wurden die Steuereinnahmen für die Jahre 2019 bis 2024.
Der unabhängige Arbeitskreis „Steuerschätzungen“
erstellt in Deutschland die Steuerschätzung für Bund, Länder und Gemeinden. Dem seit 1955 bestehenden Gremium gehören Expertinnen und Experten der Bundesländer, von fünf führenden Wirtschaftsforschungsinstituten (DIW, ifo, IfW, RWI, IWH), des Sachverständigenrats, der Deutschen Bundesbank, des Statistischen Bundesamts, des Deutschen Städtetags, des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie und des BMF, welches den Vorsitz führt, an. In der Regel finden zwei Sitzungen im Jahr statt: im Frühjahr und Herbst. Auf der Grundlage der Schätzvorschläge verschiedener im Arbeitskreis vertretener Institutionen werden konsensual Schätzergebnisse für alle Steuerarten ermittelt.
Berücksichtigte Steuerrechtsänderungen
Die Schätzung geht vom geltenden Steuerrecht aus. In Tabelle 1 sind die finanziellen Auswirkungen von Gesetzen und sonstigen Regelungen enthalten, die gegenüber der vorangegangenen Schätzung vom Frühjahr 2019 neu einzubeziehen waren.
Auswirkungen der neu in die Steuerschätzung einbezogenen Rechtsänderungen in Mrd. €
Eine Aufzählung der neu einbezogenen Rechtsänderungen wurde in der Pressemitteilung des BMF Nr. 11/2019 vom 30. Oktober 2019 veröffentlicht.1
Bei der Schätzung des Aufkommens der nicht veranlagten Steuern vom Ertrag wurden der Eingang und der Stand der Bearbeitung der Anträge auf Erstattung von Kapitalertragsteuer nach § 32 Abs. 5 Körperschaftsteuergesetz (KStG) zur Umsetzung der Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) – EuGH-Urteil vom 20. Oktober 2011 – berücksichtigt.
EuGH-Urteil vom 20. Oktober 2011
Der EuGH hatte im Rahmen einer Vertragsverletzungsklage der Europäischen Kommission gegen Deutschland mit Urteil vom 20. Oktober 2011 in der Rechtssache C-284/09 entschieden, dass die Abgeltungswirkung des Kapitalertragsteuerabzugs bei gebietsfremden Körperschaften mit Beteiligungen von weniger als 10 % (sogenannte Streubesitzdividenden) an inländischen Kapitalgesellschaften gegen die unionsrechtliche garantierte Kapitalverkehrsfreiheit verstößt. Im Rahmen des Gesetzes zur Umsetzung des EuGH-Urteils vom 20. Oktober 2011 in der Rechtssache C-284/09 vom 21. März 2013 wurde in § 32 Abs. 5 KStG die Erstattung der Kapitalertragsteuer geregelt.
Die Regelung enthält die Voraussetzungen, nach denen ausländischen EU-/EWR-Kapitalgesellschaften die auf die Streubesitzdividenden einbehaltene Kapitalertragsteuer erstattet wird, sofern diese Dividenden vor dem 1. März 2013 zugeflossen sind (sogenannte Altfälle). Gleichzeitig wurde in § 8b Abs. 4 KStG eine Steuerpflicht für nach dem 28. Februar 2013 zugeflossene Streubesitzdividenden eingeführt (sogenannte Neufälle).
Die Schätzung der Grundsteuer erfolgte auf Basis der bestehenden Rechtslage. Hierbei wurde angenommen, dass die vom Bundesverfassungsgericht (BVerfG) mit BVerfG-Urteil vom 10. April 2018 gesetzten Fristen zur gesetzlichen Neuregelung und Umsetzung dieser Neuregelung bis zum 31. Dezember 2024 durch den Gesetzgeber vollständig ausgeschöpft werden.
BVerfG-Urteil vom 10. April 2018
Das BVerfG hat mit Urteil vom 10. April 2018 festgestellt, dass die Regelungen des Bewertungsgesetzes zur Einheitsbewertung von Grundvermögen in den „alten“ Ländern mit dem allgemeinen Gleichheitssatz unvereinbar sind. Das Festhalten am Hauptfeststellungszeitpunkt 1964 führe zu gravierenden und umfassenden Ungleichbehandlungen, für die es keine ausreichende Rechtfertigung gebe. Der Gesetzgeber ist angehalten, bis zum 31. Dezember 2019 eine gesetzliche Neuregelung zu treffen. Darüber hinaus wurde ihm vom BVerfG aufgrund des zu erwartenden erheblichen Verwaltungsaufwands eine weitere Frist von fünf Jahren bis zum 31. Dezember 2024 zur Umsetzung der Neuregelung eingeräumt (siehe Pressemitteilung des BVerfG Nr. 21/2018 vom 10. April 2018). Das Urteil des Ersten Senats des BVerfG vom 10. April 2018 - 1 BvL11/14 - (1-181) ist im Internet zu finden.
Gesamtwirtschaftliche Annahmen
Der Steuerschätzung wurden die gesamtwirtschaftlichen Eckwerte der Herbstprojektion 2019 der Bundesregierung zugrunde gelegt. Die Erwartungen über die Entwicklung der für die Steuerschätzung wichtigen gesamtwirtschaftlichen Kennziffern sind in Tabelle 2 dargestellt.
Die Erwartungen der Bundesregierung zum realen und nominalen Wirtschaftswachstum in der Herbstprojektion blieben für das Jahr 2019 gegenüber der Frühjahrsprojektion unverändert. Allerdings wurden die Wachstumsraten der für einige aufkommensstarke Steuerarten wichtigen gesamtwirtschaftlichen Bemessungsgrundlagen revidiert. So wurde die für die Lohnsteuer bedeutsame Bruttolohn- und Gehaltssumme leicht nach unten angepasst, während sich die Wachstumsannahmen für die Unternehmens- und Vermögenseinkommen – ein relevanter Indikator für die veranlagte Einkommensteuer, die Körperschaftsteuer und die Gewerbesteuer – sowie die für die Steuern vom Umsatz wichtigen privaten Konsumausgaben verbesserten (siehe Abbildung 1). In der Herbstprojektion wurde zudem eine Abwärtskorrektur der Wachstumsannahmen für das Jahr 2020 gegenüber der Frühjahrsprojektion vorgenommen. Bruttolohn- und Gehaltssumme, Unternehmens- und Vermögenseinkommen sowie die privaten Konsumausgaben wurden infolge dessen nach unten revidiert. Das Jahr 2021 wurde erstmals in die Kurzfristprojektion einbezogen. Hier – sowie auch im mittelfristigen Vorausschätzungszeitraum 2022 bis 2024 – ergaben sich nur geringfügige Anpassungen bei den Wachstumsannahmen sowohl für das Bruttoinlandsprodukt (BIP) als auch bei den für die Steuerschätzung wichtigen gesamtwirtschaftlichen Eckwerten.
Gesamtwirtschaftliche Vorgaben für die Steuerschätzung Herbst 2019 im Vergleich zur vorangegangenen Steuerschätzung
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Schätzergebnisse
Entwicklung der Einnahmen im Schätzzeitraum
Die Steuereinnahmen des Gesamtstaats werden weiter ansteigen und im Jahr 2024 voraussichtlich 935,0 Mrd. € betragen.2Ausgehend vom letzten Ist-Jahr 2018 mit einem Aufkommen von 776,3 Mrd. € bedeutet dies einen Zuwachs im Schätzzeitraum um 20,4 %. Die Gebietskörperschaften werden in unterschiedlichem Ausmaß am Anstieg der Steuereinnahmen partizipieren (siehe Tabelle 3). Den höchsten Anstieg gegenüber dem Jahr 2018 wird voraussichtlich die Europäische Union (EU) zu verzeichnen haben.
Entwicklung der Steuereinnahmen insgesamt und der Gebietskörperschaften
Im Vergleich der Einnahmeentwicklung von Bund, Ländern und Gemeinden wird der Bund mit 15,1 % im gesamten Schätzzeitraum den niedrigsten Anstieg verzeichnen (siehe Abbildung 2). Bereits im Jahr 2019 wird der Anstieg der Steuereinnahmen des Bundes mit lediglich 1,8 % niedriger liegen als bei Ländern und Gemeinden. Dies ist auf das Gesetz zur fortgesetzten Beteiligung des Bundes an den Integrationskosten der Länder und Kommunen und zur Regelung der Folgen der Abfinanzierung des Fonds „Deutsche Einheit“ vom 17. Dezember 2018 zurückzuführen, mit dem der Bund Umsatzsteueranteile an Länder und Gemeinden abtritt. Im Jahr 2020 werden sich Veränderungen aus der Neuregelung des Länderfinanzausgleichs ab dem Jahr 2020 ergeben. Die Gemeinden werden insbesondere vom Wegfall der erhöhten Gewerbesteuerumlagen profitieren, die von ihnen aus dem Gewerbesteueraufkommen an die Länder bis zum Jahr 2019 zu zahlen sind. Die hierdurch bei den Ländern entstehenden Einnahmeausfälle werden durch einen höheren Anteil an den Steuern vom Umsatz und höhere Bundesergänzungszuweisungen mehr als kompensiert werden. Der Bund wird dementsprechend einen niedrigeren Anteil am Umsatzsteueraufkommen und den Abfluss höherer Bundesergänzungszuweisungen zu verkraften haben. In den Jahren 2021 bis 2023 wird die Einnahmeentwicklung von Bund, Ländern und Gemeinden relativ parallel verlaufen. Im Jahr 2024 wird der Einnahmeanstieg beim Bund wiederum etwas geringer sein als bei Ländern und Gemeinden, da in diesem Jahr voraussichtlich die EU-Abführungen aus dem Bundeshaushalt erheblich höher ausfallen werden als im Jahr 2023.
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Aufkommensentwicklung bei einzelnen Steuerarten
Grundsätzlich wird die Entwicklung des Steueraufkommens im Schätzzeitraum von der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung beeinflusst werden. Die Abhängigkeit der einzelnen Steuerarten von der Konjunkturentwicklung wird jedoch unterschiedlich stark ausgeprägt sein. Daher ergibt sich auch hinsichtlich der Auswirkungen der in der Herbstprojektion prognostizierten konjunkturellen Abschwächung im Jahr 2019 auf das Aufkommen der verschiedenen Steuerarten ein differenziertes Bild. Dies zeigt bereits ein Überblick über die Erwartungen des Arbeitskreises „Steuerschätzungen“ für einige aufkommensstarke Steuerarten im Vergleich zur Entwicklung des nominalen BIP und den Steuern insgesamt (siehe Tabelle 4 und Abbildung 3).
Entwicklung der Einnahmen aus verschiedenen Steuerarten und des nominalen BIP
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Die Steuereinnahmen insgesamt werden voraussichtlich in den Jahren 2019 und 2020 eine geringere Zunahme p. a. als das nominale BIP aufweisen. Erst ab dem Jahr 2021 dürfte sich die Aufkommensdynamik gegenüber dem BIP insbesondere aufgrund des progressiven Steuertarifs von veranlagter Einkommensteuer und Lohnsteuer wieder verstärken. Die Steuern vom Umsatz werden in den Jahren 2019 und 2020 sowohl dem nominalen BIP als auch den Steuereinnahmen insgesamt gegenüber ein höheres Wachstum im Schätzzeitraum aufweisen. Neben dem stabilen Anstieg der privaten Konsumausgaben wird hierzu auch die Zunahme des steuerbelasteten Teils der staatlichen Konsumausgaben in diesem Zeitraum beitragen. Mittelfristig wird sich das Wachstum bei den Steuern vom Umsatz etwas abschwächen und sich dem Niveau der Steuern insgesamt annähern. Die Entwicklung der Einnahmen aus der Lohnsteuer wird dadurch begünstigt werden, dass der an sich bereits kräftige Zuwachs der Bruttolohn- und Gehaltssumme überwiegend aus der Zunahme der Effektivlöhne – also des Lohnzuwachses je Arbeitnehmer – resultieren wird. Dies wird die Auswirkungen des progressiven Tarifs auf die Einnahmeentwicklung dieser Steuer verstärken.
Die für das Jahr 2019 prognostizierte Wachstumsschwäche drückt sich insbesondere in einem Rückgang der Unternehmens- und Vermögenseinkommen in diesem Jahr und einem geringen Zuwachs im Jahr 2020 aus. Die Wachstumsschwäche resultiert vor allem aus dem weltwirtschaftlichen Umfeld. Dies schlägt sich bei den gewinnabhängigen Steuern in einer unterschiedlichen Einnahmeentwicklung nieder. Grundsätzlich ist festzustellen, dass es durch den Veranlagungszyklus zu einer zeitlich verzögerten Reaktion bei den gewinnabhängigen Steuern kommt. Die Einnahmeentwicklung beruht hier im Wesentlichen auf der positiven Gewinnentwicklung der beiden vorhergehenden Jahre. Auf Antrag können bei erheblichem Gewinnrückgang die Vorauszahlungen für das laufende Jahr herabgesetzt werden. Dies ist vor allem bei den großen exportabhängigen körperschaftsteuerpflichtigen Unternehmen zu erwarten. Für die Körperschaftsteuer wurde daher in diesem Jahr ein leichter Rückgang prognostiziert, der sich auch bei der Gewerbesteuer niederschlägt. Im Jahr 2020 werden bei beiden Steuerarten nur geringe Zuwächse erwartet. Da der Großteil der einkommensteuerpflichtigen Selbstständigen und Unternehmen von der stabilen binnenwirtschaftlichen Entwicklung profitiert, wird bei der veranlagten Einkommensteuer hingegen im Jahr 2019 ein Einnahmeanstieg erwartet, der sich dann allerdings im folgenden Jahr erheblich abschwächen wird. Aufsetzend auf dieser unterschiedlichen Ausgangsbasis wird die Entwicklung der Einnahmen bei den drei gewinnabhängigen Steuerarten mittelfristig unterschiedlich verlaufen: Bei Körperschaftsteuer und Gewerbesteuer wird der Zuwachs der Einnahmen am Ende des gesamten Schätzzeitraums unterhalb des Anstiegs der Steuereinnahmen insgesamt liegen. Die veranlagte Einkommensteuer wird sich hingegen – auch aufgrund des progressiven Tarifs – dynamischer entwickeln und den Anstieg der Steuereinnahmen insgesamt übertreffen.
Die Entwicklung der Einnahmen aus den Kapitalertragsteuern (Abgeltungsteuer auf Zins- und Veräußerungserträge und nicht veranlagte Steuern vom Ertrag) wird in den drei ersten Schätzjahren durch zwei Faktoren beeinflusst, die nicht mit der prognostizierten gesamtwirtschaftlichen Entwicklung zusammenhängen. Zum einen brachten im 1. Quartal die Einnahmen aus der Abgeltungsteuer auf Zins- und Veräußerungserträge um mehr als 50 % gegenüber dem Vorjahreszeitraum ein. Ursache hierfür ist mit hoher Wahrscheinlichkeit ein Rückgang der Einnahmen aus der Besteuerung der Veräußerungserträge von Wertpapieren. Aufgrund des spekulativen Charakters der Veräußerungsgeschäfte lässt sich die weitere Entwicklung der Einnahmen hieraus nur schwer prognostizieren. Deshalb wurden für das Jahr 2019 bei den zu erwartenden Steuereinnahmen erhebliche Abschläge vorgenommen und im gesamten Schätzzeitraum fortgeschrieben. Zum anderen werden in den Jahren 2020 und 2021 die bereits oben angesprochenen Erstattungen aufgrund des EuGH-Urteils zu den Streubesitzdividenden voraussichtlich zu weiteren beträchtlichen Einnahmeausfällen bei den nicht veranlagten Steuern vom Ertrag führen.
Die übrigen Steuerarten werden größtenteils ein unterproportionales Wachstum aufweisen. Zum Teil werden vom Arbeitskreis „Steuerschätzungen” sogar Einnahmerückgänge erwartet. Hier sind insbesondere die großen Verbrauchsteuern des Bundes (Energiesteuer und Tabaksteuer) zu nennen.
Vergleich mit der vorhergehenden Schätzung vom Frühjahr 2019
Abweichungen der Steuereinnahmen insgesamt und der Einnahmen der Gebietskörperschaften
Gegenüber dem Ergebnis der Steuerschätzung vom Frühjahr 2019 wurden die Schätzansätze des Arbeitskreises „Steuerschätzungen“ für das Jahr 2019 um 2,6 Mrd. € nach oben korrigiert.3 In den folgenden Jahren ab 2020 bis zum letzten Vergleichsjahr 2023 werden sich leichte Mindereinnahmen ergeben, die allmählich bis auf 3,5 Mrd. € im Jahr 2023 ansteigen werden. Die Veränderungen basieren auf der Revision wichtiger gesamtwirtschaftlicher Eckwerte in den Jahren 2019 und 2020 im Rahmen der Herbstprojektion der Bundesregierung. Die Aufwärtskorrektur der Schätzansätze für das Steueraufkommen im Jahr 2019 bewirkt eine höhere Basis für die Jahre ab 2020 und mindert die negativen Auswirkungen der nach unten gesetzten Zuwachsraten der gesamtwirtschaftlichen Bemessungsgrundlagen. Neu einbezogene Steuerrechtsänderungen werden ab dem Jahr 2020 ebenfalls zu Einnahmeminderungen führen. Diese werden sich im Jahr 2020 gesamtstaatlich auf 0,4 Mrd. € belaufen und bis zum Jahr 2023 auf 1,3 Mrd. € anwachsen.
Im Jahr 2019 ergeben sich für den Bund insbesondere aus geringeren EU-Abführungen und zudem aus höheren Einnahmeschätzungen Mehreinnahmen. In den Abweichungen der Schätzung bei den EU-Abführungen gegenüber Mai schlägt sich im Wesentlichen die Anpassung von zwei sich überlagernden Annahmen nieder. Zum einen können die im Rahmen einer konservativen Schätzung im Mai berücksichtigten Vorsorgen für einen ungeordneten Austritt des Vereinigten Königreichs (sogenannter harter Brexit) für 2019 nunmehr nahezu vollständig aufgelöst werden. Zum anderen wird ein geringerer Abfluss von Strukturfondsmitteln bei der EU erwartet, als bisher unterstellt wurde. Auch Länder und Gemeinden können in diesem Jahr mit leichten Mehreinnahmen rechnen (Abbildung 4).
In den Jahren 2020 bis 2022 werden Bund, Länder und Gemeinden mit Mindereinnahmen gegenüber der Frühjahrssteuerschätzung rechnen müssen. Dies wird sich für Länder und Gemeinden auch im Jahr 2023 fortsetzen, während der Bund aufgrund eines geänderten Schätzansatzes bei den EU-Abführungen in diesem Jahr mit Mehreinnahmen rechnen können wird. Für die EU ergeben sich voraussichtlich im Jahr 2019 und 2023 Mindereinnahmen, in den Jahren 2020 bis 2022 hingegen wurden die Einnahmeschätzungen für die EU gegenüber der Frühjahrsschätzung heraufgesetzt.
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Abweichungen nach Steuerarten
Die Abweichungen im Schätzansatz Herbst 2019 gegenüber dem Ansatz vom Frühjahr 2019 lassen sich bei den einzelnen Steuerarten im Wesentlichen auf Änderungen in den gesamtwirtschaftlichen Bemessungsgrundlagen zurückführen. Neu zu berücksichtigende Steuerrechtsänderungen hatten einen relativ geringen Einfluss auf das Ergebnis. Eine Übersicht zu den Abweichungen bei den wichtigsten Steuerarten bietet Tabelle 5.
Abweichungen des Ergebnisses der Steuerschätzung Herbst 2019 vom Ergebnis der Steuerschätzung Frühjahr 2019 nach Steuerarten
Fazit
Im Ergebnis der Sitzung des Arbeitskreises „Steuerschätzungen“ können Bund, Länder und Gemeinden weiterhin mit zunehmenden Steuereinnahmen rechnen. Allerdings erwartet der Arbeitskreis ein weniger starkes Wachstum der Steuereinnahmen für Bund, Länder und Kommunen als noch in seiner vorausgehenden Schätzung im Frühjahr 2019 prognostiziert.
Die für die Jahre ab 2020 erwarteten Mindereinnahmen gegenüber der vorangegangenen Steuerschätzung gehen im Wesentlichen auf die konjunkturelle Abschwächung zurück. Zudem wurden neue Steuerrechtsänderungen berücksichtigt, welche die Einnahmen ebenfalls mindern werden.
Die Ergebnisse der Steuerschätzung finden im weiteren Verfahren zur Haushaltsaufstellung 2020 und in der Finanzplanung des Bundes Berücksichtigung. Im Bundeshaushalt werden jedoch zusätzlich Veränderungen der Steuereinnahmen aufgrund geplanter steuerlicher Maßnahmen abgebildet, die vom Arbeitskreis „Steuerschätzungen“ nicht berücksichtigt wurden, da dieser grundsätzlich auf Basis geltendes Rechts schätzt.