Navigation und Service

  • Analysen und Berichte

    „Die Bau­wirt­schaft: Eng­pass für die öf­fent­li­che In­ves­ti­ti­ons­tä­tig­keit?“ – Er­geb­nis­se ei­nes BMF-Work­shops

    • Es besteht Investitionsbedarf auf kommunaler und nationaler Ebene. Ein mögliches Investitionshindernis ist jedoch die derzeit sehr hohe Kapazitätsauslastung in der Bauwirtschaft.
    • Für eine Kapazitätsausweitung seitens der Baubranche bedarf es einer verlässlichen Planungsperspektive.
    • Weitere Engpässe und Probleme sind ebenfalls zu beseitigen. Hierzu zählen vor allem Fachkräfteengpässe, die niedrige Produktivität und der geringe Digitalisierungsgrad, fehlendes Bauland sowie die Planungs- und Bearbeitungskapazitäten der Kommunen.
    • Zunächst liegt es in der Verantwortung der Branche selbst, hierauf Antworten zu finden – beispielsweise durch Verbesserung der Arbeitsbedingungen, um Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in den Bauberufen zu halten. Aber auch die Bundesregierung kann und wird durch eine Verbesserung der Rahmenbedingungen zur Beseitigung der Probleme und Engpässe beitragen.

    Einleitung

    Forderungen nach zusätzlichen öffentlichen Investitionen nehmen sowohl aus dem politischen als auch aus dem wissenschaftlichen Umfeld in jüngster Zeit zu. Die Bundesregierung misst diesem Thema eine hohe Priorität bei: Eine zielgenaue Ausrichtung und Aufstockung öffentlicher Investitionen trägt zur Sicherung der Wettbewerbs- und Zukunftsfähigkeit sowie zur Schaffung und zum Erhalt von Arbeitsplätzen und somit zum Wohlstand Deutschlands maßgeblich bei. Mit dem Bundeshaushalt 2020 und der mittelfristigen Finanzplanung wurden wichtige Weichen für die kommenden Jahre gestellt: Allein 2020 steht die Rekordsumme von 42,9 Mrd. € im Bundeshaushalt für Investitionen bereit, in den Jahren 2020 bis 2023 sind es insgesamt über 162 Mrd. €.

    In den vergangenen Jahren hat sich allerdings gezeigt, dass trotz häufig gesicherter Finanzierung Investitionsprojekte auf Bundes-, Länder- und kommunaler Ebene nicht realisiert werden konnten. Als eine der wesentlichen Ursachen werden Kapazitätsengpässe in der Bauwirtschaft genannt. Vor diesem Hintergrund hat das BMF gemeinsam mit dem Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW Berlin) am 23. Oktober 2019 einen Workshop ausgerichtet. Ziel des Workshops war es, zusammen mit Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern, Fachleuten der Bau- und Wohnungswirtschaft sowie den Kommunen die Ursachen für die fehlenden Kapazitäten zu identifizieren und Impulse für mögliche Lösungsansätze zu erhalten.

    Wesentliche Ergebnisse des Workshops

    Investitionsbedarf auf kommunaler, aber auch auf nationaler Ebene

    In Deutschland besteht langfristiger und struktureller Investitionsbedarf. Insbesondere Kommunen melden steigende Investitionsrückstände; sie betrugen laut der Kreditanstalt für Wiederaufbau im Jahr 2018 insgesamt rund 138 Mrd. €. Aber auch auf nationaler Ebene gibt es Investitionsbedarf. Zu nennen sind u. a. der Ausbau der digitalen Infrastruktur (Glasfaser und Mobilfunk) und der Verkehrsinfrastruktur (Bahnstrecken) sowie notwendige Investitionen in Klimaschutz, bezahlbares Wohnen, Digitalisierung, Bildung, Forschung und Entwicklung. Mögliche Investitionshindernisse sind insbesondere die ausgelasteten Baukapazitäten, der Personalmangel, langwierige Planungs- und Genehmigungsverfahren (insbesondere auf kommunaler Ebene) sowie Bürgerbeteiligungsverfahren und Klagen.

    Bedarf an langfristiger Planungssicherheit im Hinblick auf öffentliche Investitionen

    Von allen externen Workshop-Beteiligten wurde die Notwendigkeit einer langfristigen Planungssicherheit im Hinblick auf öffentliche Investitionen beziehungsweise der Förderung von Investitionen unterstrichen. Eine verlässliche Perspektive – insbesondere durch verstetigte und dauerhafte öffentliche Investitionen – sei wichtig, damit alle Marktteilnehmer entsprechend ihre Kapazitäten ausbauten. Auch eine Verstetigung der Bauaufträge der öffentlichen Hand im jeweiligen Jahresverlauf schaffe in der Branche mehr Planungssicherheit. Kurzfristige Konjunkturprogramme beziehungsweise Sonderprogramme seien hingegen nicht zielführend.

    Eine verlässliche Perspektive sei besonders vor dem Hintergrund der schlechten Erfahrungen der Bauwirtschaft aus den 1990er-Jahren wichtig: Viele Betriebe mussten infolge der schnell rückläufigen Nachfrage nach Abkühlen des Wiedervereinigungs-Booms ihre Produktionskapazitäten deutlich zurückfahren oder Insolvenz anmelden. Dies scheint noch immer in manchen Unternehmen bei ihren Entscheidungen über mögliche (weitere) Kapazitätsanpassungen an die aktuell hohe Nachfrage nachzuwirken.

    Derzeit sehr hohe Kapazitätsauslastung in der Bauwirtschaft

    Seit Anfang der 2000er-Jahre hat die Bauwirtschaft insgesamt – trotz zusätzlicher Investitionen in Personal und Maschinen – einen starken Anstieg der Kapazitätsauslastung erlebt. Im Bauhauptgewerbe lag die Kapazitätsauslastung laut ifo Institut im Jahr 2019 mit über 78 % (Durchschnitt der Monate Januar bis November 2019) weiterhin auf einem historischen Höchststand. Zu Anfang der 1990er-Jahre lag sie im Vergleich noch bei rund 70 %.

    Die Kapazitätsauslastung stieg zuletzt stärker als die Preise im Bauhauptgewerbe, d. h. die Engpässe finden sich noch nicht vollständig in den Preisen wieder. Allerdings übt die Kapazitätsauslastung im Baugewerbe langfristig einen deutlichen Einfluss auf die Baupreise aus: Laut empirischen Schätzungen von Kiel Economics geht eine Erhöhung der Nachfrage nach Baudienstleistungen in Höhe von 1 % in Relation zum Bruttoinlandsprodukt langfristig mit einem Anstieg der Baupreise zwischen 3 % und 10 % einher – je nach Auslastungsgrad in der Ausgangssituation. Kurzfristig sind die Auswirkungen deutlich geringer.

    Wesentliche Voraussetzung für zusätzliche Investitionen ist daher eine Kapazitätsausweitung.

    Infografik zeigt den realen Baupreisanstieg  und Kapazitätsauslastung im Bauhauptgewerbe 1960 bis 2019 BildVergroessern
    Abbildung 1

    Mangel an Personal in der Bauwirtschaft und bei Kommunen

    Eine Ausweitung der Produktionskapazitäten im Bau wird dadurch erschwert, dass derzeit der Bedarf an Bauingenieurinnen und Bauingenieuren nicht zu decken ist (laut dem Institut der deutschen Wirtschaft (IW Köln) lag die Engpasskennzahl bei Bauingenieurinnen und Bauingenieuren im Juli 2019 deutschlandweit bei 69). Zwar sind die Absolventenzahlen im Bereich Bauingenieurwesen/Ingenieurbau gestiegen. Viele streben jedoch zusätzlich einen Masterabschluss an und stehen dem Arbeitsmarkt daher noch nicht zur Verfügung. Auch in Ausbildungsberufen, wie z. B. der Straßen- und Tunnelwärterin beziehungsweise dem Straßen- und Tunnelwärter oder der Stellwerktechnikerin beziehungsweise dem Stellwerktechniker, welche für den Betrieb der Infrastruktur besonders wichtig sind, sind viele Stellen unbesetzt.

    Engpasskennzahl

    Die Bundesagentur für Arbeit (BA) nutzt als eines der Hauptkriterien zur Messung von Engpässen in einem Beruf die Engpassrelation „x Arbeitslose auf 100 offene gemeldete Stellen“. Wenn die Engpasskennzahl „200 Arbeitslose“ unterschritten wird, deutet dies auf einen Engpassberuf hin. Bei Expertinnen und Experten (also der höchsten Qualifikationsstufe) wird diese Kennzahl – aufgrund der deutlich niedrigeren Meldequoten der zu besetzenden Stellen bei der BA – auf 400 Arbeitslose hochgesetzt. Allerdings zieht die BA bei ihrer Engpassanalyse zusätzliche Indikatoren und Quellen heran. Die zwei weiteren Hauptkriterien zur Identifizierung eines Engpassberufs sind die „berufsspezifische Vakanzzeit“ sowie die „berufsspezifische Arbeitslosenquote“ im Vergleich zur Gesamtheit.

    Die Baubranche steht vor dem Problem, dass ihre Belegschaft immer älter wird. So hat sich der Anteil der gewerblichen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in der Baubranche, die 45 Jahre und älter sind, zwischen 2000 und 2018 stark vergrößert (von rund 32 %auf rund 50 %). Offene Stellen lassen sich schwer besetzen; so lag die Nichtbesetzungsquote (also der Anteil der nicht besetzten offenen Stellen an den insgesamt angebotenen Stellen) 2018 im Baugewerbe bei über 50 % (siehe Abbildung 2).

    Nichtbesetzungsquoten in Branchen im Jahr 2018

    in %

    Quelle: Dettmann, E., Fackler, D., Steffen M., Neuschäffer G., Slavtchev, V., Leber, U. und Schwengler, B. (2019): Fehlende Fachkräfte in Deutschland – Unterschiede in den Betrieben und mögliche Erklärungsfaktoren: Ergebnisse aus dem IAB-Betriebspanel 2018, IAB-Forschungsbericht 10/2019, S. 23".
    BrancheDeutschlandWestdeutschlandOstdeutschland
    Baugewerbe55,753,961,5
    Land- und Forstwirtschaft52,660,841,9
    Unternehmensnahe Dienstleistungen46,446,944,6
    Beherbergung und Gastronomie39,539,739,1
    Übrige personennahe Dienstleistungen39,038,640,2
    Verkehr und Lagerei38,838,938,6
    Handel und Kfz-Reparatur35,433,843,6
    Finanz- und Versicherungsdienstleistungen33,531,344,2
    Verarbeitendes Gewerbe32,831,937,2
    Information und Kommunikation32,830,040,5
    Gesundheits- und Sozialwesen32,632,035,3
    Bergbau, Energie, Wasser, Abfall26,922,635,2
    Erziehung und Unterricht24,324,523,7
    Organisationen ohne Erwerbszweck16,215,418,4
    Öffentliche Verwaltung12,713,211,1
    Insgesamt38,537,940,9
    Abbildung 2

    Der Beschäftigungsaufbau findet überwiegend durch ausländische Beschäftigte (vor allem aus Polen, Rumänien, Kroatien, dem Balkan und der Türkei) statt. Die Zahl der Auszubildenden ist in den vergangenen Jahren in der Baubranche wieder angestiegen. Ein großer Anteil der Auszubildenden bleibt aber nach Ausbildungsabschluss nicht in der Baubranche: Zwischen 40 % und 50 % wechseln direkt nach Ausbildungsabschluss die Branche; nach acht Jahren sind nur noch rund 30 % der Personen mit Berufsausbildung in der Baubranche tätig. Als Abwanderungsgründe werden vor allem die gesundheitliche Belastung sowie das vergleichsweise niedrige Gehalt gesehen. Hier wird es als notwendig angesehen, die Arbeitsbedingungen zu verbessern. Eine höhere Tarifbindung könnte dabei helfen. Weiterhin können verbesserte Rahmenbedingungen für die Gewinnung ausländischer Fachkräfte zur Fachkräftesicherung beitragen.

    Besonders ausgeprägt sind die Stellenbesetzungsprobleme z. B. bei Bauingenieurinnen und Bauingenieuren im öffentlichen Dienst. Neueinstellungen sind nur begrenzt möglich, weil Bauingenieurinnen und Bauingenieure vor allem in die Privatwirtschaft gehen. Ein wesentlicher Grund liegt darin, dass Gehälter für diesen Beruf im öffentlichen Dienst nicht konkurrenzfähig sind. Personalengpässe bei den Kommunen wirken sich negativ auf Bau-, Genehmigungs- und Planungskapazitäten aus. Eine verstärkte interkommunale Zusammenarbeit und eine Bündelung der Kapazitäten könnten zur Lösung dieses Problems beitragen. Doch nicht nur Engpässe beim Personal können Bauvorhaben behindern. Die Kommunen kämpfen auch mit Preissteigerungen und fehlender Planungssicherheit, beispielsweise durch den Widerstand der Bevölkerung für bestimmte Projekte. Hier wird eine effektivere Bürgerbeteiligung als sinnvoll angesehen.

    Produktivitäts-, Digitalisierungs- und Effizienzgewinne realisieren

    Im deutschen Baugewerbe ist ein niedriges – im Vergleich zur Gesamtwirtschaft unterdurchschnittliches – Wachstum der Arbeitsproduktivität zu beobachten. Allerdings weist das deutsche Baugewerbe im europäischen Vergleich eine bessere Entwicklung der Arbeitsproduktivität auf (laut Berechnungen des Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) lag das durchschnittliche jährliche Produktivitätswachstum im deutschen Baugewerbe zwischen den Jahren 1997 und 2015 bei rund 0,12 %). In einigen anderen großen europäischen Ländern wie Frankreich und Italien war die durchschnittliche Wachstumsrate in diesem Zeitraum sogar negativ.

    Es wird im Baugewerbe noch ein beachtliches Wachstumspotenzial durch Digitalisierung gesehen: So hat eine aktuelle Unternehmensumfrage des ZEW im Baugewerbe ergeben, dass Digitalisierungsprojekte eher im Planungsbereich als im Bauhauptgewerbe oder Ausbaugewerbe umgesetzt werden. Rund 52 % der befragten Unternehmen in der Bauwirtschaft sehen derzeit keine Notwendigkeit für Digitalisierungsprojekte (siehe Abbildung 3) – dies gilt insbesondere auch für kleine und mittlere Unternehmen. Weitere Hemmnisse für Digitalisierungsprojekte werden im hohen Ressourcenaufwand und externen Faktoren, wie dem ungenügenden Breitbandausbau, gesehen.

    Hemmnisse der Digitalisierung in der Bauwirtschaft BildVergroessern
    Abbildung 3

    Im Wohnungswesen können u. a. auch durch serielles Bauen – insbesondere in Verbindung mit der Digitalisierung – Effizienzgewinne beziehungsweise Senkungen der Baukosten erzielt werden. Serielles Bauen ermöglicht auch eine Kapazitätsausweitung, denn in Produktionshallen kann im Mehrschichtbetrieb gearbeitet werden. Zwar trifft serielles Bauen auf steigendes Interesse, doch sind die Potenziale längst noch nicht ausgeschöpft. Es bestehen auch Grenzen des seriellen Bauens, u .a. sind hier die hohen Anforderungen an Gebäude, ausgeprägte individuelle Wünsche sowie fehlendes Bauland und hohe Grundstückskosten zu nennen.

    Fazit

    Der Workshop hat gezeigt, dass die Bauwirtschaft an langfristig stabilen Rahmenbedingungen und verlässlichen Perspektiven – insbesondere durch verstetigte öffentliche Investitionen – interessiert ist und diese auch als Voraussetzung für den weiteren Ausbau von Kapazitäten angesehen werden. Kurzfristige Förderprogramme werden abgelehnt.

    Parallel hierzu müssen zentrale weitere Probleme der Branche angegangen werden: Diese sind insbesondere Fachkräfteengpässe, die niedrige Produktivität und der geringe Digitalisierungsgrad, fehlendes Bauland und ungenügende Planungs- und Bearbeitungskapazitäten der Kommunen. Ansonsten besteht die Gefahr, dass sich staatliche Investitionsprogramme beziehungsweise staatliche Förderung vornehmlich in Preissteigerungen niederschlagen oder die Mittel nicht abgerufen werden. Zunächst liegt es in der Verantwortung der Branche selbst, hierauf Antworten zu finden – wie z. B. eine Verbesserung der Arbeitsbedingungen, um Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in den Bauberufen zu halten.

    Die Bundesregierung trägt ebenfalls durch eine Verbesserung der Rahmenbedingungen zur Problemlösung bei. So hat sie u. a. im Dezember 2018 eine branchenübergreifende Fachkräftestrategie verabschiedet, die das Ziel einer verstärkten Aktivierung inländischen und ausländischen Fachkräftepotenzials verfolgt. Zu den zahlreichen Maßnahmen zählen die Förderung von Weiterbildungen oder das Fachkräfteeinwanderungsgesetz, das am 1. März 2020 in Kraft treten wird. Zur erfolgreichen Gewinnung von ausländischen Fachkräften wurden zusätzlich in einer gemeinsamen Absichtserklärung mit der Wirtschaft Begleitmaßnahmen erarbeitet, die auf dem Fachkräftegipfel vom 16. Dezember 2019 unterzeichnet wurde. Weiterhin unterstützt die Bundesregierung die Digitalisierung der Unternehmen durch Maßnahmen im Bereich der digitalen Infrastruktur, durch Informationsangebote sowie die Förderung von Digitalisierungsprojekten in Unternehmen. Darüber hinaus setzt die Bundesregierung im Rahmen ihrer Wohnraumoffensive ein ganzes Maßnahmenbündel um. Hierzu zählt auch der geplante Gesetzentwurf zur Mobilisierung von Bauland.

Footer