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  • Analysen und Berichte

    EU-Twin­ning – Part­ner­schaft auf Au­gen­hö­he

    • In Twinning-Projekten geben Expertinnen und Experten ihr Fachwissen zu europäischen Standards weiter und unterstützen so die Annäherung europäischer Nachbarstaaten an die Europäische Union.
    • Das gemeinsame Erarbeiten vertraglich festgelegter Projektergebnisse schafft Mehrwerte für beide Partner und ermöglicht langfristige Partnerschaften über das Projekt hinaus.
    • Die stetige Präsenz einer Twinning-Langzeitberaterin oder eines Twinning-Langzeitberaters in der Partnerbehörde – ergänzt durch kurze Experteneinsätze (drei bis fünf Tage) – ermöglicht es, eine für den Erfolg des Projekts notwendige Kontinuität in der Betreuung mit einem flexiblen Personaleinsatz zu vereinbaren.
    • Das BMF fokussiert sich auf Twinning-Projekte aus den Bereichen Finanzkontrolle, Haushalt und Steuern.

    Was ist Twinning?

    Twinning fördert im Rahmen der EU-Außenhilfe institutionelle Kooperationen zwischen Behörden aus EU-Mitgliedstaaten und einem begünstigten Partnerland in der Erweiterungs- oder Nachbarschaftsregion der Europäischen Union (EU).

    Mit dem „Instrument for Pre-accession Assistance“ (IPA) werden bereits seit 1998 Beitrittskandidaten beim Ausbau ihrer Kapazitäten im Verwaltungs- und Justizbereich unterstützt, um als zukünftige EU-Mitgliedstaaten die EU-Rechtsvorschriften umzusetzen. Dies führt nicht nur zu einer modernen und positiven Entwicklung in der Region, sondern fördert auch langfristige Partnerschaften.

    Seit 2004 steht Twinning als „European Neighbourhood Policy“ (ENI) auch anderen Partnerländern der östlichen und südlichen Nachbarschaft der EU zur Verfügung. In den ENI-Staaten zielt Twinning darauf ab, die Verwaltungskapazitäten der öffentlichen Verwaltung eines Partnerlandes durch die Ausbildung seines Personals zu verbessern. Es unterstützt dadurch auch eine Angleichung der nationalen Gesetze, Vorschriften und Qualitätsstandards an die der EU-Mitgliedstaaten, z. B. im Rahmen der Umsetzung von Kooperations- oder Assoziationsabkommen.

    Die wichtigsten Ziele von Twinning-Projekten im Überblick
    • Förderung von modernen und effizienten Verwaltungsstrukturen in den Partnerländern
    • Wissens- und Erfahrungsaustausch in der direkten Nachbarschaft der EU
    • Unterstützung der Länder mit EU-Beitrittsperspektive bei der Heranführung und Übernahme der EU-Rechtsvorschriften und der Länder in europäischer Nachbarschaft bei der Annäherung an EU-Standards

    Infografik stellt die EU-Programmregionen mit Nutzung des Twinning-Instruments dar.
    Abbildung 1

    Die wichtigsten Akteure

    In Twinning-Projekten arbeiten Beschäftigte des öffentlichen Sektors grenzüberschreitend an der Erreichung verbindlicher Projektergebnisse im Kontext guter Verwaltungspraxis – ein Austausch auf Augenhöhe.

    Dabei werden in der Regel Beamtinnen oder Beamte oder diesen gleichgestellte Bedienstete eingesetzt, die für die gesamte Dauer ihres Einsatzes bei ihrer Heimatbehörde auf Bundes- oder Landesebene oder einer ermächtigten Stelle in einem besoldeten Beschäftigungsverhältnis stehen. In einzelnen Ausnahmefällen kann hiervon abgewichen werden und z. B. auf Fachpersonal aus der Wirtschaft oder bereits pensionierte Beamtinnen oder Beamte zurückgegriffen werden.

    Die Infografik zeigt die Interaktion zwischen den Twinning-Partnern
    Abbildung 2

    Die Nationale Partnerbehörde

    Die Nationale Partnerbehörde im EU-Mitgliedstaat stellt das für die Erfüllung des Twinning-Vertrags erforderliche Personal zur Verfügung. Dazu zählen Personal für die Projektleitung, Twinning-Langzeitberatung (Resident Twinning Advisor – RTA), Komponentenleitung sowie Kurzzeitexpertinnen und -experten (Short Term Experts – STE).

    Die Gesamtverantwortung für die ordnungsgemäße und erfolgreiche Durchführung eines Projekts liegt bei der Projektleiterin beziehungsweise beim Projektleiter. Die Projektleitung ist verantwortlich für die Projektumsetzung und greift bei Bedarf steuernd ein. Sie sollte über eine langjährige Verwaltungserfahrung verfügen sowie Führungskompetenz und das notwendige Fachwissen einbringen, um die Durchführung des Projekts wirksam zu unterstützen. Die originären Aufgaben in der Heimatbehörde nimmt die Projektleitung dabei weiterhin wahr.

    Zur Koordinierung des Projektablaufs zwischen allen Beteiligten entsendet der EU-Mitgliedstaat einen RTA für die gesamte Dauer des Projekts in das Partnerland. Er bildet das Rückgrat des Twinning-Projekts und ist für die täglichen Geschäftsabläufe in der Partnerverwaltung sowie für den Einsatz der STE verantwortlich. Darüber hinaus steht er in engem Kontakt zur Projektleitung im Mitgliedstaat und erstattet regelmäßig Bericht über den Stand des Projekts.

    Auch der RTA sollte im relevanten Themengebiet möglichst über langjährige Verwaltungserfahrung bei der Umsetzung des geltenden EU-Rechts in nationales Recht sowie gegebenenfalls praktische Erfahrung bei dessen Anwendung verfügen. Weiterhin sind gute Kenntnisse von Verwaltungsstrukturen und -abläufen, eine solide Management- und Kommunikationskompetenz sowie fundierte Sprachkenntnisse essenziell.

    Für die einzelnen Maßnahmen aus dem Projektdatenblatt, dem sogenannten Fiche, kommen sogenannte STE zum Einsatz. Hierbei handelt es sich um Personen der öffentlichen Verwaltung, die ihre fachspezifischen, projektrelevanten Kenntnisse im Rahmen einzelner Einsätze im Partnerland (drei bis fünf Arbeitstage) zur Verfügung stellen. Auch mehrere Einsätze im Rahmen eines Projekts sind durchaus möglich. Es geht dabei weniger darum, lediglich Fachwissen zu transportieren, als vielmehr im Partnerland in einen Austausch zu treten, um im Rahmen von Workshops, Seminaren oder Schulungen gemeinsam Lösungen für die im Twinning-Vertrag gesetzten Ziele zu erarbeiten. Je nach Projekt und den damit verbundenen Themenbereichen werden verschiedenste Expertenprofile benötigt.

    Um die Sichtbarkeit und die Erfolge eines Twinning-Projekts nach außen hin zu gewährleisten, können u. a. auch Expertinnen und Experten für Kommunikation, Öffentlichkeitsarbeit und Social Media eingesetzt werden.

    Da ein Twinning-Projekt in der Regel aus mehreren Komponenten besteht, kann es für eine kohärente Umsetzung zweckdienlich sein, einen speziellen STE pro Komponente zu benennen, der den RTA als Komponentenleitung bei der Koordinierung unterstützt.

    Die Twinning-Partnerbehörde

    Als Empfängerverwaltung trägt die Twinning-Partnerbehörde die Gesamtverantwortung für das Projekt und ist maßgeblich für den Erfolg des Vorhabens verantwortlich. Es ist essenziell, dass sie in allen Projektphasen fachlich geschultes Personal zur Verfügung stellt, welches mit den Expertinnen und Experten aus den EU-Mitgliedstaaten eng zusammenarbeitet. Nur so kann das Twinning-Projekt für alle Beteiligten zu einem positiven Abschluss geführt werden. Besondere Bedeutung kommen dabei der Projektleitung der Twinning-Partnerbehörde sowie der Ansprechperson des RTA zu.

    Die Projektleitung der Empfängerverwaltung unterstützt die Durchführung des Projekts auf politischer Ebene und gewährleistet ideale Bedingungen für die Durchführung der Einzelmaßnahmen. Die Projektleitungen arbeiten eng zusammen, um den zielgerichteten Ablauf des Projekts sicherzustellen.

    Die Ansprechperson des RTA (RTA Counterpart) und der RTA sind in ständigen Austausch miteinander. Da der RTA Counterpart bestens mit den Verwaltungsstrukturen vor Ort vertraut ist und die Arbeitssprache beherrscht, kann er den RTA bei der Kommunikation und Koordinierung der einzelnen Durchführungspartner unterstützen und auch vermittelnd tätig werden.

    Der Ablauf eines Twinning-Projekts

    Die Grafik zeigt den Ablauf eines Twinning-Projekts.
    Abbildung 3

    Da Twinning-Projekte oft sehr umfangreich sind und zur Durchführung eine nicht unerhebliche Anzahl an Personal erforderlich ist, beginnt die Arbeit der Twinning-Koordination schon vor der Veröffentlichung des Projekt-Fiches.

    Twinning-Koordination

    Im BMF ist eine Twinning-Koordinierungsstelle für die Durchführung von Twinning-Projekten eingerichtet. Diese Stelle ist das Bindeglied zwischen der Nationalen Kontaktstelle (National Contact Point, NCP) Deutschlands beim Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) und dem eigenen Ressort inklusive seines Geschäftsbereichs sowie den fachlich verwandten Behörden.

    Zu Beginn filtert die Twinning-Koordinierungsstelle die relevanten Projekte heraus und bewirbt diese innerhalb der Verwaltung. Während der gesamten Bewerbungs- und Umsetzungsphase steht sie für alle Fragen rund um das Projekt, aber auch hinsichtlich der Besoldungsfragen oder zum Ablauf von Experteneinsätzen zur Verfügung.

    Zu Beginn eines Jahres veröffentlicht die Europäische Kommission bereits eine Vorausschau, die eine sehr reduzierte Zusammenstellung der Projekte enthält, die im Laufe des Kalenderjahres detailliert ausgeschrieben werden sollen. So ist es der Twinning-Koordinierungsstelle bereits frühzeitig möglich, Projekte herauszufiltern, die in fachliche Schwerpunktbereiche des BMF fallen und bei denen ein politisches Interesse an einer Durchführung bestehen könnte. Sie kann also schon frühzeitig beginnen, Kolleginnen und Kollegen aus dem BMF, den Behörden und Einrichtungen des nachgeordneten Bereichs sowie den entsprechenden Landesbehörden für ihre Teilnahme als Projektleiterinnen und Projektleiter, RTA und STE zu gewinnen. So haben interessierte Kolleginnen und Kollegen bereits im Vorfeld der Ausschreibung die Möglichkeit, sich über Twinning-Projekte und die verschiedenen Rollen zu informieren und eine mögliche Teilnahme im jeweiligen Arbeitsbereich und mit der Familie zu besprechen.

    Außerdem sind Reisen, sogenannte Fact Finding Missions, in das Partnerland möglich, um sich konkret über die Projektziele und spezifische Anforderungen mit der Partnerbehörde auszutauschen.

    Die Zeit rennt

    Von der Veröffentlichung des Projekt-Fiches bis zum Projektbeginn vergehen weniger als sechs Monate. In dieser Zeit müssen folgende Stadien durchlaufen sein:

    • Bewerbung schreiben
    • Auswahlverfahren bestehen
    • Twinning-Vertrag verhandeln und unterzeichnen
    • Ausreise des RTA

    Vom Twinning-Fiche zur Bewerbung

    Jedes Twinning-Projekt startet formal mit der Veröffentlichung des konkreten Fiches, in welchem die Partnerbehörde im begünstigten Land die wichtigsten Eckdaten vor allem hinsichtlich der Projektziele – in der Regel ist dies der Reformprozess –, der Ausgangssituation im Partnerland und in der Partnerbehörde, des Zeitplans und des von der Europäischen Kommission vorgegebenen Budgets beschreibt.

    Sobald der Twinning-Fiche von der Europäischen Kommission genehmigt ist, wird er veröffentlicht und den NCP der Mitgliedstaaten mit den Fristen zur Einreichung von Vorschlägen und dem voraussichtlichen Termin der Auswahlsitzung per E-Mail übermittelt. Diese Benachrichtigung stellt die offizielle Eröffnung des Verfahrens dar.

    Die EU-Mitgliedstaaten haben nun acht Wochen Zeit, eine vollständige Projektbewerbung bei der Europäischen Kommission einzureichen. Aufgrund der sehr knappen Frist sollte sich diese auf wesentliche Elemente konzentrieren, wie z. B. die Strategien zur Erreichung der vorgegebenen Ergebnisse sowie die Ablaufplanung und Kerntätigkeiten der Projektdurchführung. Zum Nachweis der fachlichen Eignung der Akteure müssen dem Vorschlag auch die Lebensläufe der beziehungsweise der Projektleitung, des RTA und des beziehungsweise der Komponentenleitung beigefügt sein.

    Konsortien der Mitgliedstaaten

    Mitgliedstaaten können bei der Umsetzung von Twinning-Projekten zusammenarbeiten und eine gemeinsame Bewerbung einreichen. Dabei erfolgt die Aufteilung nicht zwingend anhand der Einzelkomponenten, sondern vielmehr in Form eines gemeinsamen, gebündelten Inputs. Somit kann die Expertise aller beteiligten Mitgliedstaaten zur erfolgreichen Erreichung der Ergebnisse genutzt werden. In einer sogenannten Konsortialvereinbarung wird dabei klar definiert, welchen Part jeder EU-Mitgliedstaat mit welchem Personaleinsatz abdeckt. Der federführende EU-Mitgliedstaat trägt dabei die Gesamtverantwortung für das Projekt und wird durch seine Projektleitung gegenüber den anderen beteiligten Parteien tätig. Konsortien werden in der Regel über die NCP vermittelt.

    Vom Auswahlverfahren zum Projektstart

    Nach Ablauf der Bewerbungsfrist hat das projektinitiierende Land die Möglichkeit, die gültigen Bewerbungen einzusehen. Bereits zwei Wochen später finden die Auswahlsitzungen statt, an der die Europäische Kommission, das Empfängerland und das jeweilige Bewerberland teilnehmen. Beide Twinning-Partner werden dabei mindestens durch die jeweilige Projektleitung und die RTA vertreten. Die Auswahlsitzung ermöglicht es zum einen der bewerbenden Institution, sich zu präsentieren und dabei auf die Schwerpunkte des jeweiligen Vorschlags einzugehen, und zum anderen der Partnerbehörde, die Qualität der eingereichten Bewerbungen zu bewerten. Die Teilnehmenden des BMF durchlaufen vorher spezielle Trainings, um bestmöglich auf die Auswahlsitzung vorbereitet zu sein.

    Unmittelbar im Anschluss an die Auswahlgespräche bewertet die Auswahlkommission diese anhand eines vorgeschriebenen Rasters und informiert die NCP der Bewerberstaaten über das Ergebnis des Auswahlverfahrens. Außerdem werden mit der Mitteilung der Projektbeginn und das Datum, an dem der RTA in der Partnerbehörde eintreffen muss, bekanntgegeben. Dieser Termin liegt üblicherweise binnen eines Zeitraums von maximal drei Monaten.

    Vom Twinning-Vertrag zum Projektabschluss

    Um rasch mit der Umsetzung des Twinning-Projekts zu beginnen, müssen der Twinning-Vertrag innerhalb von drei Monaten nach Übermittlung des Auswahlergebnisses von allen Beteiligten unterzeichnet und der RTA ausgereist sein. Nach Unterzeichnung und Bestätigung durch die Europäische Kommission beginnt das Twinning-Projekt offiziell.

    Sobald der RTA in der Partnerbehörde angekommen ist, entwickelt er in enger Zusammenarbeit mit dem RTA Counterpart den Arbeitsplan und legt die Einsatzzeiten der einzelnen STE fest. Der Arbeitsplan ist dabei als „lebendiges Dokument“ anzusehen, welches während der gesamten Laufzeit des Twinning-Projekts weiterentwickelt und aktualisiert wird.

    Neben den quartalsweise vorzulegenden Zwischenberichten erstellt die Projektleitung nach Abschluss des Twinning-Projekts einen Abschlussbericht. Dieser enthält nicht nur Angaben zur Umsetzung des Projekts, sondern auch die Evaluierung, Empfehlungen und die Erfüllung der Rechenschaftspflicht. Der Bericht trifft somit weitreichende Aussagen zur Umsetzung des Reformprozesses und gegebenenfalls erforderliche Folgemaßnahmen.

    Twinning – ein Erfolgsmodell

    In den über 20 Jahren Twinning wurden insgesamt mehr als 2.700 Projekte von Partnerbehörden beantragt. Deutschland hat sich dabei erfolgreich an mehr als 800 Projekten beteiligt und von den positiven Wirkungen des partnerschaftlichen Austauschs profitieren können. Auch im BMF wurden zahlreiche Twinning-Projekte durchgeführt. Die aktuelle Veröffentlichung der Vorschau der Europäischen Kommission für das Jahr 2020 wird erneut die Möglichkeit bieten, sich um die Durchführung oder Beteiligung an Projekten zu bewerben.

    Die Vorteile aus Twinning-Projekten
    • Stärkung der bestehenden bilateralen Beziehungen
    • Vertiefung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit
    • Erleichterungen für den wirtschaftlichen Austausch mit den Partnerländern durch Angleichung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen an EU-Standards und die Stärkung der Rechtsstaatlichkeit

    Twinning leistet darüber hinaus einen wertvollen Beitrag für die Personalentwicklung in den Behörden von Bund und Ländern. Die eingesetzten Kolleginnen und Kollegen sammeln in Experteneinsätzen wertvolle Erfahrungen in internationalen Kooperationen und knüpfen Kontakte zu Entscheidungsträgerinnen und -trägern in den Nachbarstaaten. Davon profitiert die Zusammenarbeit in internationalen oder europäischen Entscheidungsprozessen, wenn gemeinsame Positionen entwickelt und vertreten werden.

    Twinning-Projekte mit BMF-Beteiligung

    Von den zahlreichen Twinning-Projekten mit BMF-Beteiligung seien nachfolgend drei Vorhaben beispielhaft herausgestellt.

    Von 2017 bis 2019 war das BMF an einem Twinning-Projekt in Albanien zur Korruptionsbekämpfung beteiligt. Im Rahmen von insgesamt sieben Experteneinsätzen hat das BMF unter der Projektleitung des Bundesverwaltungsamts Unterstützungshilfe im Bereich der Öffentlichkeitsarbeit geleistet.

    Erfahrungsbericht aus Albanien

    „Im Rahmen des Twinning-Projekts ‚Support to the formulation, coordination and implementation of anti-corruption policies‘ in Albanien war ich als Leiter der Komponente ‚Awareness Raising‘ im Einsatz. Meine Aufgabe war es, gemeinsam mit dem Counterpart vor Ort und einem kleinen Team von Fachleuten Kommunikationsmaßnahmen zu entwickeln und umzusetzen, mit denen das Bewusstsein der Bevölkerung gegenüber Korruption gestärkt wird und Wege aufgezeigt werden, wie Korruption bekämpft werden kann.

    Wir haben dafür eine Internetseite aufgebaut, Social-Media-Kanäle eingerichtet, Informationsflyer erstellt und Ideen für Kampagnen und Öffentlichkeitsarbeit entwickelt. Dazu zählen ein ‚Run Against Corruption‘ und ein ‚Anti-Corruption Film Festival‘, die sich als Veranstaltungsformate im Kalender der albanischen Hauptstadt Tirana etabliert haben.

    Eine weitere Aufgabe war es, die Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft zu stärken: Wir haben dafür ein ‚Consultative Forum‘ ins Leben gerufen, über das sich die Regierung mit Nichtregierungsorganisationen (NGOs) zur Korruptionsbekämpfung austauschen kann, und eine ‚Infotour Against Corruption‘ zusammen mit einer albanischen NGO organisiert: In 36 Veranstaltungen wurden Schulen in allen zwölf Regionen Albaniens besucht, um Schülerinnen und Schüler mit einem Quiz und einem Rollenspiel gegenüber Korruption zu sensibilisieren und idealerweise zu immunisieren.“

    Dr. Rouven Klein, BMF

    Seit April 2018 führt das BMF – in Zusammenarbeit mit der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht und der Bundesbank – ein Twinning-Projekt in Montenegro durch. Ziel ist die Angleichung der nationalen Gesetze an die EU-Rechtsvorschriften für Finanzdienstleistungen im Banken-, Versicherungs- und Kapitalmarktsektor. Bis zum Projektende im Juli 2020 werden insgesamt circa 100 Expertinnen und Experten aus drei Mitgliedstaaten (Deutschland, Kroatien und die Niederlande) zum Einsatz gekommen sein. Dabei werden insgesamt circa 930 Expertentage abgeleistet worden sein. Das Gesamtbudget des Twinning-Projekts beträgt 1.410.000 €.

    Die Bewerbungs- und Auswahlphase für ein Twinning-Projekt in Belarus wurde erfolgreich abgeschlossen. Zusammen mit seinen Konsortialpartnern aus Polen und Litauen wird die deutsche Zollverwaltung die Zusammenarbeit der EU und Belarus im Zollbereich stärken. Bereits im Mai 2020 kann das Projekt mit der Ausreise des deutschen RTA beginnen.

    Bei einer Laufzeit von insgesamt 24 Monaten stellt Deutschland dabei die Projektleitung, den RTA, zwei Komponentenleitungen sowie 30 STE. Weiterhin kommen zwölf STE aus Polen und 14 STE aus Litauen zum Einsatz. Das Gesamtbudget liegt bei 1.300.000 €.

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