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  • Analysen und Berichte

    Fünf­ter Trag­fä­hig­keits­be­richt des BMF

    • Das BMF informiert einmal pro Legislaturperiode über die langfristige Entwicklung der öffentlichen Finanzen in Deutschland.
    • Der fünfte Tragfähigkeitsbericht wurde vor der Corona-Krise fertiggestellt und geht daher von den vor der Krise geltenden Ausgangsbedingungen aus, die heute nicht mehr gegeben sind (insbesondere im Hinblick auf den Schuldenstand Deutschlands). Er soll hier dennoch abgebildet werden, da er einen Vergleich zu den vorherigen Tragfähigkeitsberichten ermöglicht.
    • Der Bericht hat den bis zum Jahr 2060 aus der demografischen Entwicklung resultierenden Handlungsbedarf – ausgehend von den Vor-Krisen-Zahlen – zum Gegenstand, der in den kommenden Jahrzehnten vom Ausscheiden der Babyboomer-Generation aus dem Erwerbsleben geprägt wird.
    • Der Bericht hält fest, dass die Hebung der Erwerbspotenziale von Frauen, Menschen mit Migrationshintergrund und Älteren genauso zur Verringerung der Tragfähigkeitsrisiken beitragen kann, wie die Zuwanderung in den Arbeitsmarkt. Langfristig haben auch steigende Geburtenzahlen einen positiven Einfluss auf die Tragfähigkeit.
    • Die Ausgangsbedingungen für eine tragfähige Finanzpolitik hatten sich in den vergangenen Jahren bis zur Corona-Krise wesentlich verbessert. Hierzu hatten die Stärkung der Investitionen und die günstige Entwicklung des Arbeitsmarkts wesentlich beigetragen. Die Zinsentwicklung hat die öffentlichen Haushalte entlastet. Die in den vergangenen Jahren erreichte gute Ausgangslage der öffentlichen Haushalte erweitert die Möglichkeiten, Deutschland durch die aktuelle Krise zu steuern und dafür notwendige Ressourcen zu mobilisieren.

    Einleitung

    Der fünfte Tragfähigkeitsbericht des BMF wurde vor Ausbruch der Corona-Epidemie in Deutschland und den sich daraus ergebenden massiven Auswirkungen auf die deutsche, europäische und globale Wirtschaft fertiggestellt. Daher sind viele seiner Annahmen nicht mehr aktuell – so etwa zur Schuldenquote.

    Der Bericht informiert über die langfristige Entwicklung der öffentlichen Finanzen in Deutschland. Der aktuelle Bericht kann als Vorausschau vor Ausbruch der Pandemie in Deutschland interpretiert werden. Die Kernaussage des Berichts bleibt gültig: Eine vorausschauende Finanzpolitik macht es möglich, auch zusätzliche Herausforderungen zu bewältigen, vor welche die öffentlichen Finanzen gestellt werden.

    Die aktuellen Entwicklungen prägen die Ausgangslage wesentlich. Es wird weiterer Untersuchungen und Berichte bedürfen, um die mittel- und langfristigen Folgen der Krise auf die künftige Tragfähigkeit zu untersuchen. Der demografische Wandel wird voraussichtlich weiterhin zu den wichtigen strukturellen Umwälzungen gehören, die es auch in Zukunft zu beachten gilt. Bereits heute ist jede zweite Person in Deutschland älter als 45 Jahre und jede fünfte Person älter als 66 Jahre.

    Auch wenn die Einwohnerzahl in Deutschland für längere Zeit auf heutigem Niveau verbleibt, schreitet angesichts des Altersaufbaus und des Anstiegs der Lebenserwartung die Alterung der Bevölkerung zusehends voran. So lag das Durchschnittsalter der Bevölkerung im Jahr 2018 mit 44 Jahren um fünf Jahre höher als im Jahr der Deutschen Einheit. In diesem Zeitraum stieg die Zahl der Menschen im Alter ab 67 Jahren um 54 % auf 15,9 Millionen Personen. Dennoch waren im Jahr 2018 knapp 52 Millionen Menschen im erwerbsfähigen Alter. Die Babyboomer-Generation der Geburtsjahrgänge 1955 bis 1970 ist aber inzwischen in ein höheres Erwerbsalter aufgerückt und die ersten Jahrgänge werden in den nächsten Jahren aus dem Erwerbsleben ausscheiden. Die Altersgruppe der über 67-Jährigen wird voraussichtlich in den nächsten zwei Jahrzehnten um weitere 5 Millionen bis 6 Millionen Personen auf mindestens 20,9 Millionen Personen anwachsen.

    Diese Entwicklung hat Konsequenzen für die öffentlichen Haushalte der Zukunft: Durch die zunehmende Alterung der deutschen Gesellschaft werden auch die altersabhängigen staatlichen Ausgaben im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) ansteigen. Ob die Finanzierung von Leistungen auf heutiger Rechtsgrundlage auch über mittelfristige Planungsperioden hinaus gesichert ist, wird mithilfe des Konzepts der fiskalischen Tragfähigkeit („fiscal sustainability“) ermittelt. Als Maßstab für die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen dient die intertemporale Budgetbeschränkung. Sie wird eingehalten, wenn ein Staat aus heutiger Sicht in der Lage ist, seine finanziellen Verpflichtungen über einen unbeschränkten Zeithorizont zu erfüllen. Die projizierte langfristige Entwicklung der Staatsfinanzen zeigt, wie demografiefest die Staatsfinanzen in Deutschland zukünftig sein werden.

    Methodik der Modellrechnungen und zentrale Annahmen

    Dem fünften Tragfähigkeitsbericht liegen Langfristprojektionen bis ins Jahr 2060 zugrunde, die im Auftrag des BMF durch Wissenschaftler vom ifo Institut in Zusammenarbeit mit Prof. Dr. Martin Werding von der Ruhr-Universität Bochum1 erstellt wurden. Sie stellen allerdings keine Prognose der langfristigen fiskalischen Entwicklung dar, sondern geben auf Basis demografischer Daten Einblick in die hypothetische Entwicklung der öffentlichen Finanzen bei einer unverändert fortgeführten Politik. Da unter diesen Annahmen keine weiteren politischen Entscheidungen getroffen werden, weisen die Projektionen auf entstehenden Handlungsbedarf hin.

    Der Betrachtungszeitraum des Tragfähigkeitsberichts umfasst die Jahre 2018 bis 2060. Wesentliche Grundlage sind ausgewählte Szenarien der „14. koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung“ des Statistischen Bundesamts2, die aus heutiger Sicht plausible Entwicklungen zeigen. Die zentralen Modellrechnungen berücksichtigen zudem die Mittelfristprojektionen und Finanzplanung der Bundesregierung zum Stand September 2019, also vor den durch die Corona-Krise begründeten fiskalischen Sondermaßnahmen.

    Mithilfe von Modellrechnungen wurden demografieabhängige Staatsausgaben bis ins Jahr 2060 projiziert. Hierzu zählen Ausgaben der gesetzlichen Rentenversicherung, der gesetzlichen Krankenversicherung, der Pflegeversicherung, der Beamtenversorgung einschließlich Beihilfe, der Arbeitslosenversicherung und Grundsicherung, für Bildung und Kinderbetreuung sowie familienpolitische Leistungen. Für die weiteren nicht näher betrachteten Ausgaben wird angenommen, dass diese wie die öffentlichen Einnahmen mit der Steigerungsrate des BIP fortgeschrieben werden können und somit keinen Einfluss auf die Entwicklung der staatlichen Finanzierungssalden haben. Liegt die Steigerungsrate der demografiebedingten Ausgaben dauerhaft oberhalb der BIP-Steigerungsrate, werden finanzpolitische Anpassungsmaßnahmen erforderlich.

    Die Fortschreibungen bis ins Jahr 2060 werden im Bericht durch zwei Basisvarianten abgebildet, die auf unterschiedlichen Annahmen zu langfristigen Entwicklungen in den Bereichen Demografie, Erwerbsbeteiligung, Beschäftigung und Wirtschaftswachstum beruhen. Die Annahmen der beiden Basisszenarien bilden dabei aus heutiger Sicht plausible Möglichkeiten und keine Extremwerte künftiger Entwicklungen: Die „Variante T-“ ist von Annahmen bestimmt, die durchgängig ungünstig für die öffentlichen Finanzen wirken, während die „Variante T+“ durchgängig für die Entwicklung der öffentlichen Finanzen günstige Annahmen enthält. Eine Übersicht hierüber liefert Tabelle 1.

    Grundlegende Annahmen zum fünften Tragfähigkeitsbericht

    Tabelle 1

    Ergebnisse

    Aggregierte Ausgabenprojektionen

    Für Berechnungen zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen werden die Einzelprojektionen der demografieabhängigen Ausgabenbereiche konsolidiert. In Tabelle 2 ist die erwartete Veränderung der jeweiligen Ausgabenquoten im Verhältnis zum BIP dargestellt.

    Projektion demografiebedingter Ausgabenquoten (2010 bis 2060)

    Tabelle 2

    Ab Mitte der 2020er-Jahre beginnen die Ausgabenquoten deutlich zu steigen. Dies ist vor allem bedingt durch das sukzessive Ausscheiden der Babyboomer-Generation aus dem Arbeitsmarkt. Auffällig sind insbesondere die projizierten Ausgabenanstiege im Bereich der gesetzlichen Rentenversicherung und der Pflegeversicherung. In der fiskalisch günstigen Variante T+ macht der gesamte projizierte Ausgabenanstieg im Zeitraum von 2025 bis 2040 etwa 2,3 Prozentpunkte des BIP aus. Bis 2060 steigt die aggregierte Ausgabenquote um weitere 0,9 Prozentpunkte und erreicht ein Niveau von 29,2 % des BIP (damit insgesamt 3,2 Prozentpunkte höher als 2025). In der eher pessimistischen Variante T- erhöhen sich die demografieabhängigen Gesamtausgaben im Zeitraum bis 2040 rasch um etwa 3,6 Prozentpunkte und wachsen danach bis zum Jahr 2060 um weitere 2,4 Prozentpunkte auf 32,8 % des BIP (um insgesamt 6,0 Prozentpunkte) an.

    Finanzierungssalden und Schuldenstand

    Auf der Grundlage der Budgetprojektionen lassen sich bei unveränderter Politik und unter Außerachtlassung der verfassungsrechtlichen Schuldenregeln Schuldenstände projizieren. Die Grafik der Schuldenstände zeigt – ausgehend von einem Schuldenstandsniveau von circa 60 % des BIP – die weitere Entwicklung unter Berücksichtigung der projizierten Finanzierungssalden. In beiden Szenarien, welche die Auswirkungen der aktuellen Corona-Krise noch nicht berücksichtigen, wäre der Schuldenstand in Relation zum BIP in den nächsten Jahren weiter gefallen. Dies zeigt, dass der Staat über die finanziellen Reserven verfügt, um die gegenwärtigen, unvorhergesehenen Ereignisse zu bewältigen.

    Die aufgrund der Ausgabenentwicklung ins Negative drehenden Finanzierungssalden treiben in den Szenariorechnungen den Wiederanstieg der Verschuldung. Im Szenario T+ wäre unter den Annahmen des No-Policy-Change-Szenarios und unter Nichtberücksichtigung der Schuldenregel des Grundgesetzes im Jahr 2060 wieder ein Schuldenstand von 73 % des BIP erreicht, in T- hingegen rund 185 % des BIP. Im Fall dauerhaft niedriger Zinsen (0 % Realzins) war die Annahme, dass die Verschuldung lediglich auf 48 % bis 128 % des BIP steigen würde, was im optimistischen Szenario für den Zeitraum bis 2060 eine im Rahmen des europäischen Stabilitätspakts dauerhaft tragfähige fiskalische Position bedeutet hätte (vergleiche Abbildung 1).

    Die fiskalische Bedeutung höherer Verschuldung ist stark abhängig von der Annahme über die weitere Zinsentwicklung. Da in der Ausgangslage für zusätzliche Staatsschulden und Umschuldungen in der Regel keine beziehungsweise negative Zinsen zu zahlen sind, entsteht zunächst keine Belastung aus einem steigenden Verschuldungsniveau. Wenn die in der Studie aus haushalterischer Sicht bewusst sehr vorsichtig gesetzten Annahmen eines Wiederanstiegs des Zinsniveaus eintreten sollte, ergäben sich langfristig zusätzliche Belastungen aus dem Schuldenstand. Diese Entwicklung ist aber sehr unsicher: Eine Gesamtwirtschaft, die langfristig niedrigeren Zinsen unterliegt, lässt Investitionen im privaten, aber auch im öffentlichen Sektor bereits bei geringeren Erträgen als vorteilhaft erscheinen, als dies in einer Hochzinswelt der Fall wäre. Für die wirtschafts- und finanzpolitische Strategie ist also die Zinsentwicklung von erheblicher Bedeutung.

    Infografik stellt den gesamtstaatlichen Schuldenstand (2010 bis 2060) - in den Basisvarianten sowie im Niedrigzinsszenario dar.
    Abbildung 1

    Das Erreichen niedrigerer Erwerbslosenquoten und hoher Erwerbstätigenzahlen hat starke Effekte auf die langfristige Ausgabendynamik. Dies unterstreicht die volkswirtschaftliche und finanzpolitische Bedeutung der Aktivierung zusätzlicher Ressourcen am Arbeitsmarkt für die Sicherung des Tragfähigkeitsziels. Dazu trägt auch eine höhere Migration in den Arbeitsmarkt bei. Ein stärkerer Anstieg der tatsächlichen Lebensarbeitszeit ist ebenfalls vorteilhaft für die Tragfähigkeit. Die Alterung der Gesellschaft bremsen würde ein Anstieg der Geburtenrate in Deutschland, auch wenn sich die Wirkung einer höheren Geburtenrate erst langsam entfalten würde.

    Fazit

    Die Ergebnisse zeigen, dass das Erreichen langfristiger fiskalischer Tragfähigkeit eine kontinuierliche Aufgabe sein wird – auch ohne die Krise. Im Vergleich zu den beiden vorangehenden Tragfähigkeitsberichten wird sichtbar, dass sich zukunfts- und investitionsorientierte sowie den Arbeitsmarkt stärkende Politiken lohnen. Der projizierte Anstieg der Verschuldung konnte im Vergleich zu den vorangehenden Berichten zeitlich deutlich hinausgeschoben werden; die öffentlichen Haushalte waren vor der Krise zukunfts- und krisenfester geworden (siehe Abbildung 2). Hierzu hatten die Stärkung der Investitionen und die günstige Entwicklung des Arbeitsmarkts wesentlich beigetragen. Die Zinsentwicklung entlastet dabei die öffentlichen Haushalte. Die in den vergangenen Jahren erreichte Verbesserung der finanzpolitischen Ausgangslage wird auch helfen, Deutschland durch die aktuelle Krise zu steuern und notwendige Ressourcen zu mobilisieren.

    Langfristig werden, beginnend mit dem herannahenden Renteneintritt der Babyboomer-Generation, insbesondere die altersbedingten Ausgaben für Renten- und Pflegeversicherung steigen. Ein Ansatz zur Bewältigung dieses Ausgabenanstiegs liegt darin, die Beteiligung von Frauen, Älteren und Menschen mit Migrationshintergrund am Arbeitsmarkt zu fördern und die Qualifikation Erwerbstätiger zu verbessern. So kann es gelingen, den Ausstieg der geburtenstarken Generation aus dem Erwerbsleben zu kompensieren.

    Die Infografik zeigt die Verschuldungsdynamik seit den Dritten Tragfähigkeitsbericht im Vergleich.
    Abbildung 2

    Fussnoten

    1
    Werding, Martin, Klaus Gründler, Benjamin Läpple, Robert Lehmann, Martin Mosler und Niklas Potrafke (2020), Modellrechnungen für den Fünften Tragfähigkeitsbericht des BMF, Studie im Auftrag des Bundesministeriums der Finanzen, ifo Studie, München.
    2
    Statistisches Bundesamt (2019), Bevölkerung im Wandel: Annahmen und Ergebnisse der 14. koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung, Statistisches Bundesamt, Wiesbaden.

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