- Die Financial Action Task Force (FATF) ist die wichtigste internationale Institution zur Bekämpfung und Verhinderung von Geldwäsche, Terrorismusfinanzierung und Proliferationsfinanzierung.
- Die Mitgliedstaaten werden regelmäßig auf die Umsetzung der FATF-Standards überprüft. Für Deutschland wird dies ab September 2020 der Fall sein. Der Fokus dieser Deutschlandprüfung 2020/2021 wird erstmals auf dem Nachweis der Effektivität liegen.
- Der Kampf gegen Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung ist für die Bundesregierung eine prioritäre Aufgabe.
Was ist die FATF?
Die FATF ist der internationale Standardsetzer für die Bekämpfung von Geldwäsche, Terrorismusfinanzierung und Proliferationsfinanzierung1. Die FATF wurde 1989 von den G7-Staaten gegründet und ist eine eigenständige internationale Institution, die von einem bei der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD) angegliederten Sekretariat unterstützt wird.
Aktuell gibt es 39 FATF-Mitglieder: 37 Mitgliedstaaten, die Europäische Kommission sowie den Golf-Kooperationsrat.
FATF-Mitglieder
sind Argentinien, Australien, Belgien, Brasilien, China, Dänemark, Deutschland, die Europäische Kommission, Finnland, Frankreich, Griechenland, der Golf-Kooperationsrat, Hongkong (China), Island, Indien, Irland, Israel, Italien, Japan, Kanada, Luxemburg, Malaysia, Mexiko, die Niederlande, Neuseeland, Norwegen, Österreich, Portugal, Russland, Saudi-Arabien, Schweden, die Schweiz, Singapur, Spanien, Südafrika, Südkorea, Türkei, das Vereinigte Königreich und die Vereinigten Staaten von Amerika. Indonesien ist als Beitrittsaspirant derzeit Beobachter.
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Die FATF ist zugleich die globale Mutter-Institution eines weltweiten Netzwerks, das aus weiteren neun regionalen Partnerorganisationen besteht (sogenannte FATF Style Regional Bodies, FSRBs) und über dessen Mitglieder sich weltweit über 200 Jurisdiktionen zur Umsetzung der FATF-Standards verpflichtet haben.
Regionale Partnerorganisationen:
- Asia/Pacific Group on Money Laundering (APG)
- Caribbean Financial Action Task Force (CFATF)
- Council of Europe, Committee of Experts on the Evaluation of Anti-Money Laundering Measures and the Financing of Terrorism (MONEYVAL)
- Eurasian Group (EAG)
- Eastern and Southern Africa Anti-Money Laundering Group (ESAAMLG)
- Financial Action Task Force of Latin America (GAFILAT)
- Inter-Governmental Action Group against Money Laundering in West Africa (GIABA)
- Middle East and North Africa Financial Action Task Force (MENAFATF)
- Task Force on Money Laundering in Central Africa (GABAC)
FATF-Standards
Die FATF-Standards wurden zuletzt 2012 komplett neu gefasst und werden seither durch fortlaufende Änderungen aktuell gehalten. Beispielsweise hat die FATF globale und verbindliche Standards herausgegeben, um den Missbrauch bei virtuellen Vermögenswerten für Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung zu verhindern. Die Standards (Recommendations) richten sich auf die effektive Umsetzung regulatorischer und operationeller Maßnahmen zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung. Die FATF-Standards umfassen insgesamt 40 Empfehlungen zu den folgenden sieben Themenfeldern:
- Nationale Risikoanalyse, Behördenzusammenarbeit und -koordinierung
- Geldwäschestraftatbestand und Vermögensabschöpfung
- Terrorismusfinanzierung (Straftatbestand/Sanktionen) und Proliferationsfinanzierung
- Präventive Maßnahmen zur Verhinderung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung
- Transparenzanforderungen an juristische Personen und Rechtsgestaltung
- Adäquate Ausstattung der zuständigen Behörden, einschließlich der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungen (BaFin) und der Financial Intelligence Unit (FIU)2, mit Kompetenzen, Instrumenten/Sanktionsmöglichkeiten und Ressourcen
- Internationale Zusammenarbeit
Das FATF-Regelwerk ist zwar „nur“ ein sogenanntes Soft Law – also nicht verbindliche Übereinkünfte ohne unmittelbare Bindungswirkung – ist jedoch international anerkannt. Die FATF-Standards werden in gegenseitigen Evaluierungen überprüft. In Europa sind die 40 Empfehlungen über die europäischen Geldwäscherichtlinien und die nationalen Gesetze in die Rechtsordnung überführt: in Deutschland im Wesentlichen durch das Geldwäschegesetz, aber auch durch die Straftatbarkeiten der Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung im Strafgesetzbuch und in weiteren Gesetzen (z. B. in der Strafprozessordnung). Die gesamten Empfehlungen setzen einheitliche Vorgaben und rechtliche Maßstäbe fest, die umgesetzt und angewendet werden müssen.
FATF-Länderprüfung
Zweite Kernaufgabe der FATF neben der Standardsetzung ist die Prüfung ihrer Mitgliedsländer. Alle FATF-Mitgliedstaaten müssen sich regelmäßig einer Evaluierung unterziehen. Dabei wird im Rahmen eines Peer Reviews der Stand der Umsetzung der FATF-Empfehlungen zur Bekämpfung von Geldwäsche, Terrorismus- und Proliferationsfinanzierung überprüft. Die FATF nimmt diese Länderprüfungen in sogenannten Evaluierungsrunden vor. Von diesen haben bereits drei Runden stattgefunden. Alle Mitgliedstaaten der FATF wurden in diesen Runden bereits überprüft, soweit sie in der Phase der jeweiligen Prüfungsrunde bereits Mitglied der FATF waren. Die aktuelle vierte Prüfungsrunde wurde 2013 eingeleitet und soll bis 2023 abgeschlossen werden. Dabei geht es zum einen um die Frage, ob und inwieweit die FATF-Standards im nationalen Recht und durch nationale Vorgaben umgesetzt wurden (Technical Compliance). Zum anderen wird in der aktuellen Prüfung erstmals auch die Effektivität der nationalen Anstrengung bei der Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung (Effectiveness) geprüft.
Effectiveness
Die effektive Erreichung der von den FATF-Standards verfolgten Ziele werden in der aktuellen Prüfungsrunde anhand von elf sogenannten Immediate Outcomes (IOs) gemessen, die wie eine Zielbeschreibung ein idealtypisch funktionierendes Geldwäsche-/Terrorismusfinanzierung-Regime skizzieren. Schwerpunkte sind Fragestellungen wie z. B.: Sind die Systeme zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung funktionsfähig und effektiv? Werden die Ziele der FATF (Outcomes) erreicht?
Verfahren der FATF-Länderprüfung
Das Verfahren besteht in einem ersten Schritt aus der Einreichung von Unterlagen, auf deren Basis sodann ein mehrwöchiger Vor-Ort-Besuch (On-Site Visit) im Prüfungsland erfolgt. Bei dem On-Site Visit werden Interviews mit Behörden (z. B. Justiz, Strafverfolgung, FIU, BaFin, Aufsichtsbehörden der Länder) und dem Privatsektor (z. B. Banken und Finanzdienstleister, Notarinnen und Notare, Steuerberaterinnen und Steuerberater, Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte, Wirtschaftsprüferinnen und Wirtschaftsprüfer) hinsichtlich geldwäscherechtlicher Pflichten geführt. Die Interviews führt ein aus anderen Mitgliedsländern besetztes Prüferteam der FATF, unterstützt durch das FATF-Sekretariat. Geprüft werden die Technical Compliance (TC), beruhend auf den 40 FATF-Empfehlungen, sowie die Effectiveness, basierend auf den elf IOs. Daneben sind für das Prüferteam vor allem Fallstudien und Statistiken relevant, und es werden Problemfelder thematisiert. Am Ende wird ein Bericht, der Mutual Evaluation Report (MER), veröffentlicht. Darin enthalten sind die wesentlichen Feststellungen sowie ein Katalog an Handlungsempfehlungen zur Beseitigung der festgestellten Mängel.
Konsequenzen bei schlechtem Ergebnis
Staaten, in deren Systemen zur Bekämpfung von Geldwäsche, Terrorismus- und Proliferationsfinanzierung erhebliche strategische Defizite festgestellt werden, werden von der FATF öffentlich identifiziert (Graulistung). In besonders schweren Fällen ruft die FATF zu erhöhten Sorgfaltsmaßnahmen der geldwäscherechtlich Verpflichteten oder sogar Gegenmaßnahmen auf (Schwarzlistung).
Wenn die FATF ein Land nach einer Evaluierung, die erhebliche Defizite im nationalen Regime zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung aufgezeigt hat, grau listet, kann sich das negativ auf die Reputation des Landes als Wirtschafts- und Finanzstandort auswirken. Über das öffentliche „Naming and Shaming“ hinausgehende rechtliche Folgen treten nicht ein. In der Praxis können Transaktionen jedoch stärker geprüft und in der Folge schwerfälliger und teurer werden. Die FATF-Listung eines Landes kann so insbesondere den Zugang von heimischen Unternehmen zum internationalen Finanzmarkt erschweren. Nicht nur, aber auch deshalb ist ein Evaluierungsergebnis, das keine Listung zur Folge hat, im gesamtstaatlichen Interesse.
Auswirkungen der COVID-19-Pandemie auf die Deutschlandprüfung
Aufgrund der weltweiten COVID-19-Pandemie und den damit verbundenen Herausforderungen wurden mit Beschluss des FATF-Plenums vom 31. März 2020 alle noch nicht abgeschlossenen Länderprüfungen (Mutual Evaluations) sowie alle laufenden Follow-up-Verfahren der vierten Evaluationsrunde um einen Plenarzyklus (circa vier Monate) nach hinten verschoben. Die Prüfungsintensität wird sich hierdurch nicht ändern, da die Prüfung nicht anders verläuft, sondern nur zeitlich verschoben wurde.
Zeitplan für die Deutschlandprüfung
Die Länderprüfung Deutschlands durch die FATF in der vierten Prüfungsrunde wird nach der Verschiebung nun Anfang September 2020 mit der Einreichung des Fragebogens zur formalen Umsetzung (Technical Compliance-Bericht) beginnen. Der On-Site Visit der FATF in Deutschland wird über einen Zeitraum von zweieinhalb bis drei Wochen im März 2021 stattfinden. Nach derzeitiger Planung der FATF endet die Evaluation im Oktober 2021 mit der Beschlussfassung über das Ergebnis der Deutschlandprüfung in der FATF-Plenarversammlung3. Der Abschlussbericht MER wird anschließend veröffentlicht.
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Vorhabenplanung
Deutschland hat frühzeitig damit begonnen, sich auf die Herausforderungen dieser Prüfung vorzubereiten. Dazu gehören beispielsweise die folgenden Maßnahmen:
- Die Nationale Risikoanalyse (NRA)4, die das BMF gemeinsam mit 35 weiteren Behörden von Bund und Ländern 2019 erarbeitet hat. Die NRA zeigt Bereiche auf, die besonders anfällig sind für Geldwäsche beziehungsweise Terrorismusfinanzierung.
- Auf die NRA aufbauend hat Deutschland die Strategie zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung5 entwickelt und konkrete Maßnahmen formuliert, mit denen das System zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung in Deutschland weiter verbessert werden soll.
- Das BMF hat neben den bestehenden Formaten auf Arbeitsebene einen hochrangigen ressortübergreifenden Steuerungskreis zur Bekämpfung der Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung (Rüst GW/TF) initiiert, in dem u. a. die zuständigen Ministerien (BMF, Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat, Bundesministerium für Justiz und Verbraucherschutz, Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, Auswärtiges Amt), die Leitung der zuständigen Behörden (BaFin, FIU, Bundeskriminalamt und weitere) und Vertreterinnen und Vertreter der Länder zusammenarbeiten.
- Die Anti Financial Crime Alliance (AFCA) wurde etabliert. Hier arbeiten die FIU und die BaFin eng mit anderen Aufsichts- und Strafverfolgungsbehörden sowie Unternehmen des Finanz- und künftig auch des Nichtfinanzsektors zusammen, um Geldwäsche noch effektiver verhindern und bekämpfen zu können.
- In jedem Bundesland wurden koordinierende Stellen für die Aufsicht im Nichtfinanzsektor (zum Nichtfinanzsektor gehören z. B. Güterhändler, freie Berufe, Immobilien, Glücksspiel) als einheitliche und zentrale Ansprechpartner zur besseren Abstimmung und Koordinierung eingerichtet.
Fazit
Der Kampf gegen Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung hat für die Bundesregierung eine hohe Priorität. Als Gründungsmitglied unterstützt Deutschland die FATF bereits seit ihrem Bestehen. Dieses Engagement beruht auf der Überzeugung, dass die Herausforderungen einer immer stärker vernetzten Welt mit globalisierten Finanzströmen nur durch enge Zusammenarbeit mit internationalen Partnern zu meistern sind. Der FATF kommt hierfür als multilateral und technisch ausgerichteter Standardsetzer gerade in Zeiten vielerorts wiedererstarkender unilateraler Tendenzen eine herausragende Bedeutung zu.
Fußnoten
- 1
- Als Proliferation wird die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen bezeichnet.
- 2
- Ein Interview mit Christof Schulte, Leiter der FIU, im BMF-Monatsbericht Februar 2020 ist hier abrufbar.
- 3
- Das FATF-Plenum tagt dreimal im Jahr (Februar, Juni und Oktober).
- 4
- Link zur Nationalen Risikoanalyse
- 5
- Link zur Broschüre