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    Der Fi­nanz­aus­gleich zwi­schen Bund und Län­dern im Jahr 2020

    • Der bundesstaatliche Finanzausgleich, der im Jahr 2017 mit Wirkung zum 1. Januar 2020 geändert wurde, leistet einen wesentlichen Beitrag zur Finanzierung der den Ländern gesetzlich zugewiesenen Aufgaben.
    • Die Aufteilung der von den Ländern vereinnahmten Umsatzsteuer und der vom Bund vereinnahmten Einfuhrumsatzsteuer (im Weiteren: Umsatzsteuer) zwischen dem Bund einerseits und den Ländern und Gemeinden andererseits erfolgt durch die Anwendung prozentualer Quoten sowie durch die Zuweisung von Festbeträgen an Länder und Gemeinden. Der Bund erhielt im Ergebnis 43 Prozent des bundesweiten Aufkommens aus der Umsatzsteuer.
    • Die Durchführung des horizontalen Finanzkraftausgleichs erfolgt seit 2020 durch die Zuweisung oder Erhebung eines Zu- oder Abschlags zum oder vom Anteil eines Landes an der Umsatzsteuer. Der Ausgleich beträgt jeweils 63 Prozent der Unter- beziehungsweise Überdeckung der Ausgleichsmesszahl eines Landes. Diese Umverteilung, die ausschließlich zwischen den Ländern erfolgt, wurde im Jahr 2020 in einem Volumen von 14,8 Mrd. € vorgenommen.
    • Die nach dem Finanzkraftausgleich weiterhin leistungssschwache Länder im Sinne von § 9 Abs. 1 Satz 4 MaßstG i. V. m. § 11 Abs. 2 Satz FAG erhielten über Bundesergänzungszuweisungen weitere 8 Mrd. €, was in einigen Fällen zu einer Überschreitung der Ausgleichsmesszahl und zu Änderungen in der Finanzkraftrangfolge der Länder führte.
    • Zusätzlich wurden Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen an leistungsschwache Länder zum Ausgleich bestimmter Sonderbedarfe geleistet. Diese Sonderzuweisungen betrugen insgesamt noch einmal rund 0,9 Mrd. €.
    • Aufgrund der im Jahr 2020 geänderten Berechnungen sind direkte Vergleiche mit den Ergebnissen des Ausgleichsjahres 2019 im Sinne einer Interpretation hinsichtlich einer Angleichung der Finanzkraftverhältnisse nur eingeschränkt sinnvoll. Die Betrachtung der rein fiskalischen Wirkungen ist jedoch von den konkreten Berechnungsmethoden nicht berührt und erlaubt weiterhin eine auch im Vorjahresvergleich aussagekräftige Darstellung vertikaler und horizontaler Verteilungs- und Umverteilungsleistungen.

    Bundesstaatlicher Finanzausgleich

    Der bundesstaatliche Finanzausgleich1 beruht auf den Vorgaben der Art. 106 und 107 des Grundgesetzes (GG) für die örtliche und sachliche Zuordnung des Steueraufkommens und seiner Verteilung. Neben der Auflistung der Steuerarten, die jeweils dem Bund, den Ländern und den Gemeinden ausschließlich zustehen, werden Bund und Ländern gemeinsam Einkommensteuer, Körperschaftsteuer und Umsatzsteuer (Gemeinschaftsteuern) zugewiesen, die diese untereinander aufzuteilen haben. Grundsatz der Aufteilung ist die gleichmäßige Deckung der notwendigen Ausgaben, die dem Bund und den Ländern entstehen, im Rahmen einer mehrjährigen Finanzplanung. Dabei haben der Bund und die Länder ihre jeweiligen Deckungsbedürfnisse so aufeinander abzustimmen, dass ein billiger Ausgleich erzielt, eine Überbelastung der Steuerpflichtigen vermieden und die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet gewahrt werden (Art. 106 Abs. 3 GG). Nähere Ausgestaltung erhält das System durch das Zerlegungsgesetz, das Maßstäbegesetz und das Finanzausgleichsgesetz (FAG).

    Seit dem 1. Januar 2020 ist für den Finanzkraftausgleich der staatlichen Ebenen das FAG in seiner durch das „Gesetz zur Neuregelung des bundesstaatlichen Ausgleichssystems ab dem Jahr 2020 und zur Änderung haushaltsrechtlicher Vorschriften“ vom 14. August 2017 geänderten Fassung anzuwenden.

    Die neue Fassung des FAG wurde an zahlreichen Stellen geändert, behält dabei jedoch wesentliche Grundlagen der Finanzausgleichsberechnung bei. Materiell entfallen ist durch die Gesetzesänderung der Umsatzsteuervorwegausgleich in seiner alten Form. Ebenfalls entfallen ist der Länderfinanzausgleich („Finanzausgleich im engeren Sinn“), welcher zum Ausweis von Zahlungen der „Geberländer“ sowie von Einnahmen der „Empfängerländer“ in den jeweiligen Landeshaushalten führte. Der seit Jahresbeginn 2020 durchzuführende Finanzkraftausgleich ersetzt den Länderfinanzausgleich. Seine Berechnung entspricht im Wesentlichen der des Länderfinanzausgleichs, sodass es sich bei dem „Wegfall“ des Länderfinanzausgleichs in der Sache darum handelt, dass seine Ergebnisse nunmehr formalrechtlich in die Umsatzsteuerverteilung einbezogen werden. Diese Umdeklarierung hat zur Folge, dass die Ergebnisse dieser nunmehr als „Finanzkraftausgleich“ zu bezeichnenden Umverteilungsstufe nicht mehr in den Landeshaushalten ausgewiesen werden.

    Der Finanzkraftausgleich unter den Ländern

    Der Ausgleich der Finanzkraft unter den Ländern wird als horizontaler Umverteilungsmechanismus weitgehend analog zu dem bis 2019 gültigen Länderfinanzausgleich durch den Vergleich landesindividueller Finanzkraft- und Ausgleichsmesszahlen berechnet.

    Durch Summierung der in § 7 FAG aufgezählten ausgleichsrelevanten Einnahmen eines Landes und eines Anteils der in § 8 FAG aufgezählten ausgleichsrelevanten Einnahmen seiner Gemeinden ergibt sich seine Finanzkraftmesszahl. Der Anteil, mit dem die Gemeindeeinnahmen eines Landes in seiner Finanzkraft berücksichtigt werden, beträgt mit der Rechtsumstellung nunmehr 75 Prozent statt des bis 2019 gültigen Anteils von 64 Prozent.2

    Zur Ermittlung der landesbezogenen Ausgleichsmesszahl werden zunächst die Einwohnerzahlen der Stadtstaaten sowie anschließend die Einwohnerzahlen Sachsen-Anhalts, Brandenburgs und Mecklenburg-Vorpommerns mit sogenannten Einwohnergewichten versehen, die deren Einwohnerzahlen rechnerisch vergrößern. Die Einwohnerwertungen gemäß § 9 FAG sind im Vergleich zu dem bis 2020 geltenden Rechtsrahmen unverändert geblieben: 135 Prozent für Berlin, Hamburg und Bremen, 105 Prozent für Mecklenburg-Vorpommern, 103 Prozent für Brandenburg und 102 Prozent für Sachsen-Anhalt. Sodann wird für jedes Land ein Anteil an der Summe der ausgleichsrelevanten Einnahmen aller Länder entsprechend dem Anteil dieses Landes an der Summe der gewichteten Einwohnerzahlen errechnet. Ebenso wird mit den Einnahmen der Gemeinden jedes Landes verfahren, wobei hier, wie oben beschrieben, nur 75 Prozent der Summe angesetzt werden. Die Summe dieser beiden für das Land und für seine Gemeinden ermittelten Werte ergibt die Ausgleichsmesszahl dieses Landes.

    Zur Berechnung des Umsatzsteueranteils eines Landes sowie des von dem jeweiligen Land erhobenen Abschlags beziehungsweise des ihm zu gewährenden Zuschlags wird zunächst der Anteil dieses Landes an der Umsatzsteuer berechnet, der seinem Anteil an der bundesweiten Einwohnerzahl entspricht. Die Finanzkraftmesszahl des Landes wird sodann mit der landesindividuell berechneten Ausgleichsmesszahl verglichen. Die Differenz zwischen Finanzkraft- und Ausgleichsmesszahl wird zu konstant 63 Prozent durch Zuschläge zu beziehungsweise Abschläge von dem sich aus der reinen Einwohnerzahl des Landes ergebenden Umsatzsteueranteil ausgeglichen. Aus dem Einwohneranteil und dem Zu- beziehungsweise Abschlag des Landes zu beziehungsweise von diesem Anteil ergibt sich der Umsatzsteueranteil einschließlich des Finanzkraftausgleichs.

    Die Ergebnisse dieser Berechnung für das Jahr 2020 sind in Tabelle 1 dargestellt. In der dritten Zeile der Tabelle würde die Quote aus Finanzkraft- und Ausgleichsmesszahl 100 Prozent betragen, wenn die Finanzkraftmesszahl eines Landes exakt seiner Ausgleichsmesszahl entspräche. Übersteigt sie 100 Prozent, wird von dem betreffenden Land ein Abschlag von seinem Umsatzsteueranteil erhoben, liegt sie darunter, erhält das betreffende Land einen Zuschlag.

    Ergänzungszuweisungen des Bundes an die Länder

    Durch die Zuweisung ergänzender Mittel an die Haushalte leistungsschwacher Länder verbessert der Bund die Einnahmesituation dieser Länder im Rahmen seiner Gesamtverantwortung für die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet zusätzlich.

    Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) unterstützen leistungsschwache Länder im Sinne von § 9 Abs. 1 Satz 4 MaßstG i. V. m. § 11 Abs. 2 Satz FAG, bei denen der Zuschlag in Höhe von 63 Prozent der Unterdeckung ihrer Ausgleichsmesszahl nicht ausreicht, um ihre Finanzkraftmesszahl bis auf 99,75 Prozent an ihre Ausgleichsmesszahl anzunähern. Gemäß § 11 Abs. 2 FAG erhalten sie 80 Prozent der zu 99,75 Prozent verbliebenen Differenz vom Bund.

    Darüber hinaus erhalten leistungsschwache Länder, in denen die kommunalen Steuereinnahmen pro Einwohner weniger als 80 Prozent des bundesweiten Durchschnitts aller Gemeinden betragen, weitere Ergänzungszuweisungen in Höhe von 53,5 Prozent des Fehlbetrags, der zu 80 Prozent des bundesweiten Durchschnitts besteht. Diese Ergänzungszuweisungen wurden im Rahmen der Neuregelung des Finanzausgleichs als neuer § 11 Abs. 5 FAG (sogenannte Gemeindesteuerkraft-Bundesergänzungszuweisungen, GStK-BEZ) eingeführt.

    Ebenfalls neu eingeführt wurden Bundesergänzungszuweisungen zum durchschnittsorientierten Forschungsförderungsausgleich (doF-BEZ) in einem neuen § 11 Abs. 6 FAG. Durch sie erhalten leistungsschwache Länder, die bei der Vergabe der Forschungsförderungsmittel nach Art. 91b GG nur unterdurchschnittlich berücksichtigt werden konnten, zusätzliche Mittel. Diese unterliegen ebenso wie alle anderen BEZ keiner Zweckbindung.

    Weitere Zuweisungen gewährt der Bund in einer betraglich vordefinierten Höhe.

    So erhalten die ostdeutschen Flächenländer zum Ausgleich von Sonderlasten durch strukturelle Arbeitslosigkeit jährlich zwischen 34 Mio. € und 85 Mio. € gemäß § 11 Abs. 3 FAG. Die Höhe dieser Sonderzuweisungen wird jeweils im Abstand von drei Jahren überprüft und für das dann folgende Jahr angepasst.

    Schließlich erhalten die Länder Berlin, Brandenburg, Bremen, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz, das Saarland, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen wegen überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung dieser Länder gemäß § 11 Abs. 4 FAG zwischen 47 Mio. € und 81 Mio. € im Jahr. Die Vergabe ist in einem Abstand von fünf Jahren durch Bund und Länder im Hinblick auf die Vergabe im dann übernächsten Jahr zu überprüfen. Die Werte wurden im Rahmen der jüngsten Überprüfung im Jahr 2020 angepasst und um insgesamt 114 Mio. € zugunsten der Länder erhöht.

    Ergebnisse 2020

    Im Vergleich zum Jahr 2019 sank das Aufkommen aus der Umsatzsteuer um -23,8 Mrd. € beziehungsweise -9,8 Prozent und betrug 219,4 Mrd. €. Hiervon erhielten der Bund 43 Prozent (2019: 48,9 Prozent), die Länder 52,9 Prozent (2019: 47,7 Prozent) und die Gemeinden 4,1 Prozent (2019: 3,4 Prozent).

    Die den Ländern direkt zufließenden Steuern sanken 2020 durchschnittlich um -4,9 Prozent. Den stärksten Rückgang verzeichneten Hamburg mit -9,4 Prozent und Hessen mit -7,1 Prozent im Vergleich zum Vorjahr, am wenigsten betroffen waren Mecklenburg-Vorpommern mit -0,6 Prozent und das Saarland mit -1,1 Prozent.

    Im Vergleich der Pro-Kopf-Steuereinnahmen der Länder untereinander lagen Hamburg, Bayern, Hessen, Baden-Württemberg und Berlin über, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein, Niedersachsen, das Saarland und Bremen sowie alle ostdeutschen Flächenländer unter dem Durchschnitt.

    Im Vergleich mit den Ausgleichsergebnissen des Jahres 2019, dem Jahr vor der Berechnungsumstellung, ergaben sich im Hinblick auf die Einnahmen aus der Umsatzsteuer zwischen den Ländern zum Teil erhebliche Unterschiede. Das der Angleichung der Finanzkraft der Länder im Rahmen der Umsatzsteuerverteilung dienende Umverteilungsvolumen zwischen den Ländern im Vergleich zu einer reinen Pro-Kopf-Verteilung der Umsatzsteuer betrug im Jahr 2020 rund 14,8 Mrd. € (2019: 18,7 Mrd. €). Insbesondere die Länder, die 2019 von dem nunmehr entfallenen Umsatzsteuervorwegausgleich belastet worden waren (Nordrhein-Westfalen, Bayern, Baden-Württemberg, Hessen, Rheinland-Pfalz, Berlin und Hamburg), erhielten – mit Ausnahme Berlins – im Jahr 2020 höhere Umsatzsteuereinnahmen (in Mio. €: Nordrhein-Westfalen +832, Bayern +1.418, Baden-Württemberg +857, Hessen +567, Rheinland-Pfalz +167 und Hamburg +296), während die Einnahmen aus der Umsatzsteuer in den anderen Ländern zum Teil deutlich zurückgingen (in Mio. €: Niedersachsen -82, Sachsen -1.111, Sachsen-Anhalt -736, Schleswig-Holstein -102, Thüringen -680, Brandenburg -420, Mecklenburg-Vorpommern -511, Saarland ‑187, Berlin -178 und Bremen -147).

    Abschläge waren 2020 von den Ländern Bayern (-7,8 Mrd. €; 2019: -9,2 Mrd. €), Baden-Württemberg (-3,7 Mrd. €; 2019: -4,5 Mrd. €), Hessen (-2,5 Mrd. €; 2019: -3,1 Mrd. €), Nordrhein-Westfalen (-0,6 Mrd. €; 2019: -1,5 Mrd. €) und von Hamburg (-0,2 Mrd. €; 2019: -0,5 Mrd. €) zu erheben. Zuschläge erhielten demgegenüber Berlin (3,5 Mrd. €; 2019: 3,6 Mrd. €), Sachsen (2,7 Mrd. €; 2019: 3,8 Mrd. €), Sachsen-Anhalt (1,6 Mrd. €; 2019: 2,3 Mrd. €), Thüringen (1,6 Mrd. €; 2019: 2,2 Mrd. €), Niedersachsen (1,5 Mrd. €; 2019: 1,6 Mrd. €), Mecklenburg-Vorpommern (1,2 Mrd. €; 2019: 1,7 Mrd. €), Brandenburg (1,1 Mrd. €; 2019: 1,6 Mrd. €), Bremen (0,7 Mrd. €; 2019: 0,9 Mrd. €), das Saarland (0,4 Mrd. €; 2019: 0,6 Mrd. €), Rheinland-Pfalz (0,3 Mrd. €; 2019: 0,2 Mrd. €) und Schleswig-Holstein (0,2 Mrd. €; 2019: 0,3 Mrd. €).

    Die ostdeutschen Flächenländer erhielten zusammen 8,2 Mrd. € (2019: 11,6 Mrd. €). Nach der Verteilung der Umsatzsteuer überstieg die Finanzkraft jedes Landes 90 Prozent seiner Ausgleichsmesszahl (vergleiche Tabelle 1).

    Die allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen, die alle zuschlagsberechtigen Länder vom Bund erhielten, betrugen in der Summe 6,6 Mrd. € und führten zugunsten dieser Länder zu einer weiteren Annäherung an ihre Ausgleichsmesszahl. Berlin erhielt den größten Anteil mit 1,6 Mrd. € (2019: 1,4 Mrd. €), gefolgt von Sachsen mit 1,2 Mrd. € (2019: 0,5 Mrd. €). Sachsen-Anhalt und Thüringen erhielten jeweils 0,7 Mrd. € (2019: je 0,3 Mrd. €), Niedersachsen kam auf 0,6 Mrd. € (2019: 0,4 Mrd. €), Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern kamen jeweils auf 0,5 Mrd. € (2019: 0,3 Mrd. € beziehungsweise 0,2 Mrd. €) und Bremen auf 0,3 Mrd. € (2019: 0,3 Mrd. €). Für das Saarland wurden 184 Mio. € (2019: 86 Mio. €) ermittelt, für Rheinland-Pfalz 121 Mio. € (2019: 166 Mio. €) und für Schleswig-Holstein 56 Mio. € (2019: 125 Mio. €).

    Die neuen GStK-BEZ betrugen insgesamt 1,2 Mrd. €. Empfänger waren Sachsen mit 0,4 Mrd. €, Thüringen, Sachsen-Anhalt und Mecklenburg-Vorpommern mit jeweils 0,2 Mrd. €, Brandenburg und das Saarland erhielten 25 Mio. € beziehungsweise 23 Mio. €.

    Die ebenfalls neuen doF-BEZ wurden in Höhe von 184 Mio. € vom Bund gewährt. Hiervon gingen an Rheinland-Pfalz 72 Mio. €, Niedersachsen 62 Mio. €, Thüringen 19 Mio. € und Sachsen-Anhalt 12 Mio. €. Schleswig-Holstein, das Saarland, Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg erhielten jeweils einstellige Millionenbeträge.

    Im Ergebnis aller unmittelbar finanzkraftabhängigen Ausgleiche und Zuweisungen erreichten oder überschritten die zuschlagsberechtigten Länder Sachsen, Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt, Thüringen und Mecklenburg-Vorpommern ihre Ausgleichsmesszahlen. In dieser möglichen Wirkung unterscheidet sich das 2020 in Kraft getretene Finanzausgleichsrecht von dem bis dahin gültigen Recht. Durch Letzteres wurden die sogenannten „Nehmerländer“ zwar durch die allgemeinen Ergänzungszuweisungen des Bundes an ihre Ausgleichsmesszahl herangeführt, konnten diese aber nicht überholen. Insbesondere die neuen GStK- und doF-BEZ ermöglichten bereits im ersten Jahr der neuen Rechtsanwendung nunmehr solche Überholungen, die nicht nur ein Überschreiten der Ausgleichsmesszahl, sondern auch eine Veränderung der Finanzkraftreihenfolge unter den zuschlagsberechtigten Ländern zur Folge haben können.

    Für diese Rechtsänderung, insbesondere die neuen GStK- und doF-BEZ, war durch entsprechende Ergänzung von Art. 107 Abs. 2 GG eine verfassungsrechtliche Grundlage zu schaffen, der zufolge diese Zuweisungen künftig unabhängig von den für die allgemeinen BEZ gültigen Maßstäben gewährt werden können.

    Die finanzkraftunabhängigen Sonderbedarfs-BEZ für strukturelle Arbeitslosigkeit im Gesamtumfang von 268 Mio. € erhielten ausschließlich die ostdeutschen Flächenländer. Sachsen erhielt 85 Mio. €, Brandenburg 51 Mio. €, Sachsen-Anhalt 50 Mio. €, Thüringen 47 Mio. € und Mecklenburg-Vorpommern 34 Mio. €.

    Aus den ebenfalls finanzkraftunabhängigen Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen wegen überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung im Gesamtumfang von 642 Mio. € erhielten Brandenburg 81 Mio. €, Mecklenburg-Vorpommern 72 Mio. €, Thüringen und Sachsen-Anhalt jeweils 71 Mio. €, Schleswig-Holstein und das Saarland jeweils 66 Mio. €, Bremen 60 Mio. €, Berlin 59 Mio. €, Rheinland-Pfalz 48 Mio. € und Sachsen 47 Mio. €.

    Daten zur Umsatzsteuerverteilung, zum Finanzkraftausgleich und zu den Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) im Jahr 2020

    Tabelle vergrößern
    Tabelle 1

    Fußnoten

    1
    Betrags- und Prozentangaben in diesem Aufsatz sind gerundet.
    2
    Die bergrechtliche Förderabgabe, die bis 2019 vollständig in den Messzahlen zu berücksichtigen war, wird durch die Rechtsänderung nur noch zu 33 Prozent berücksichtigt. Für diese Änderung, welche die Finanzkraftsumme im Jahr 2020 um 73 Mio. € herabgesetzt hat, war eine Verfassungsänderung erforderlich (Ergänzung in Art. 107 Abs. 2 GG). Die Finanzkraft eines Landes ist weiterhin gemäß § 7 Abs. 3 FAG um einen Betrag zu vermindern, der von der im Vergleich zum Durchschnitt aller Länder erzielten Steigerungsrate seiner Einnahmen abhängt. Die Regelung ist unverändert.

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