- Der Abschluss des Bundeshaushalts 2021 erfolgte vorbehaltlich der Verkündung des Zweiten Nachtragshaushalts 2021, der sich derzeit noch im Gesetzgebungsverfahren befindet. Der Haushalt wurde mit einer Nettokreditaufnahme (NKA) in Höhe von 215,4 Mrd. Euro abgeschlossen. Damit blieb die NKA um rund 24,8 Mrd. Euro unter dem vorgesehenen Soll für 2021. In gesamtstaatlicher Betrachtung entfällt die Neuverschuldung der öffentlichen Haushalte im Jahr 2021 beinahe vollständig auf den Bund.
- Die Ausgaben 2021 stiegen gegenüber dem Vorjahr um 26,0 Prozent kräftig an. Die Steuereinnahmen überschritten das Vorjahresergebnis um 9,6 Prozent, waren damit aber immer noch deutlich unter dem Niveau des Jahres 2019.
- Die strukturelle NKA in Abgrenzung der Schuldenbremse beläuft sich auf 5,93 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP). Die Obergrenze für die strukturelle NKA (0,35 Prozent des BIP entsprechen 12,1 Mrd. Euro) wurde nach vorläufigem Ergebnis um rund 192,5 Mrd. Euro überschritten. Gemäß dem vom Deutschen Bundestag beschlossenen Tilgungsplan beträgt der ab dem Jahr 2026 zu tilgende Betrag damit vorläufig rund 11,3 Mrd. Euro pro Jahr. Die endgültige Berechnung des zu tilgenden Betrags erfolgt zum 1. September 2022.
- Der Haushaltsvollzug 2021 wurde wie bereits im Jahr zuvor dominiert von der Bekämpfung der Corona-Pandemie und der Bewältigung ihrer wirtschaftlichen, sozialen und gesellschaftlichen Folgen. Bei verschiedenen investiven Vorhaben und Programmen gab es Minderausgaben gegenüber dem Sollansatz. Hintergrund für die Nichtausschöpfung dürften dabei u. a. auch die vielfältigen unmittelbaren und mittelbaren Auswirkungen des Pandemiegeschehens gewesen sein.
Ausgangslage
Die deutsche Wirtschaft erholte sich im vergangenen Jahr weiter von ihrem pandemiebedingten Einbruch im Jahr 2020. Das Bruttoinlandsprodukt stieg nach ersten Berechnungen des Statistischen Bundesamts im Jahr 2021 in preisbereinigter Rechnung um 2,7 Prozent gegenüber dem Vorjahr zwar deutlich, befand sich damit aber noch unter dem Vorkrisenniveau des Jahres 2019. Die wirtschaftliche Entwicklung war dabei im Jahresverlauf 2021 weiterhin von der Corona-Pandemie geprägt, die insbesondere im Anfangs- und Schlussquartal des Jahres die wirtschaftliche Aktivität dämpfte. Dagegen ermöglichten sinkende Inzidenzzahlen und die Fortschritte der Impfkampagne im Sommerhalbjahr eine deutliche Erholung. In – für die Entwicklung der Steuereinnahmen relevanterer – nominaler Rechnung war der Rückgang des BIP im Jahr 2020 mit 3,0 Prozent aber schwächer als der im vergangenen Jahr folgende Anstieg mit 5,8 Prozent. Weitere Informationen zur wirtschaftlichen Entwicklung im Jahr 2021 können dem Artikel „Konjunkturentwicklung aus finanzpolitischer Sicht“ in diesem Monatsbericht entnommen werden.
Aufgrund des Einbruchs der Wirtschaftsleistung sowie steuerlicher Maßnahmen zur Bekämpfung der Auswirkungen der Corona-Pandemie waren die Steuereinnahmen von Bund und Ländern (ohne Gemeindesteuern) im Haushaltsjahr 2020 merklich gesunken (-7,3 Prozent). Im Haushaltsjahr 2021 stiegen diese vor dem Hintergrund der wirtschaftlichen Erholung nunmehr wieder deutlich an, und zwar um 11,5 Prozent gegenüber dem Haushaltsjahr 2020. Einzelheiten hierzu können dem Artikel „Die Steuereinnahmen des Bundes und der Länder im Haushaltsjahr 2021“ in diesem Monatsbericht entnommen werden.1
Gesamtübersicht zum vorläufigen Haushaltsabschluss
Der Bundeshaushalt 2021 schloss nach vorläufigem Haushaltsabschluss seit Beginn der Pandemie zum zweiten Mal in Folge mit einem Finanzierungsdefizit ab. Mit dem im Dezember 2020 verkündeten Haushaltsgesetz (Bundesgesetzblatt (BGBl.) I Nr. 66 S. 3208) war eine NKA von 179,8 Mrd. Euro veranschlagt worden. Mit dem Ersten Nachtragshaushalt 2021, der im Frühjahr von der Bundesregierung beschlossen und nach den parlamentarischen Beratungen Anfang Juni verkündet wurde (BGBl. I Nr. 29 S. 1410), wurde die NKA um rund 60,4 Mrd. Euro auf rund 240,2 Mrd. Euro erhöht. Hiermit wurde dem verstärkten Pandemiegeschehen zu Beginn des Jahres mit zusätzlich erforderlichen Hilfs- und Schutzmaßnahmen sowie mit einer angepassten umfassenden Impf- und Testkampagne Rechnung getragen und die finanzpolitische Handlungsfähigkeit für den weiteren Jahresverlauf sichergestellt.2
Am 13. Dezember 2021 hat die Bundesregierung den Entwurf eines Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2021 beschlossen und ins Parlament eingebracht. Der Nachtrag befindet sich noch im Gesetzgebungsverfahren. Nach dem Entwurf des Zweiten Nachtragshaushalts wurden dem Energie- und Klimafonds (EKF) – künftig Klima- und Transformationsfonds (KTF) – ohne Erhöhung der Kreditermächtigung zusätzlich 60 Mrd. Euro zugeführt. Die Finanzierung ist mit Mehreinnahmen von 25 Mrd. Euro und Minderausgaben in Höhe von 35 Mrd. Euro als Globalpositionen im Einzelplan 60 im Soll abgebildet. Die zusätzliche Zuweisung an den EKF hat das Ziel, zusätzliche Klimaschutzmaßnahmen und Maßnahmen zur Transformation der deutschen Wirtschaft zu finanzieren. Dabei ist eine Zweckbindung verbindlich für folgende Maßnahmen vorgesehen:
- Stärkung von Investitionen in Maßnahmen der Energieeffizienz und erneuerbarer Energien im Gebäudebereich,
- Förderung von Investitionen für eine CO2-neutrale Mobilität,
- Förderung von Investitionen in neue Produktionsanlagen in Industriebranchen mit emissionsintensiven Prozessen über Klimaschutzverträge (Carbon Contracts for Difference),
- Förderung von Investitionen zum Ausbau einer Infrastruktur einer CO2-neutralen Energieversorgung und
- Stärkung der Nachfrage privater Verbraucher und des gewerblichen Mittelstands durch Abschaffung der EEG-Umlage.
Mit den Maßnahmen werden gezielte und gesamtwirtschaftlich bedeutsame Impulse gesetzt, die zur Überwindung der Pandemiefolgen erforderlich sind. Gleichzeitig wird mit dem Zweiten Nachtrag frühzeitig Planungssicherheit geschaffen. Im Vordergrund steht dabei insbesondere das Nachholen von Investitionen, die aufgrund der pandemiebedingten Restriktionen und ökonomischen Unsicherheiten unterblieben, aber für den Erhalt der Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Volkswirtschaft entscheidend sind. Die zusätzliche Zuweisung ergänzt die im Jahr 2020 zur Bewältigung der Pandemiefolgen dem EKF zugewiesenen Mittel, dient damit weiterhin der Bewältigung der Pandemie und ist zur Überwindung der pandemiebedingten Notsituation erforderlich.
Mit dem Entwurf des Zweiten Nachtrags wurde außerdem die im Koalitionsvertrag beschlossene veränderte Berücksichtigung der Sondervermögen in der Schuldenbremse umgesetzt (s. a. Abschnitt Abrechnung der grundgesetzlichen Regel zur Begrenzung der Neuverschuldung des Bundes (Schuldenbremse) für das Jahr 2021).
Der endgültige Haushaltsabschluss erfolgt nach Abschluss des parlamentarischen Verfahrens für den Zweiten Nachtragshaushalt 2021. In den beigefügten Tabellen sowie den Erläuterungen wird davon ausgegangen, dass dieser wie nach dem Beschluss des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestags vom 12. Januar 2022 vorgesehen umgesetzt wird.
Tabelle 1 zeigt neben dem Haushaltssoll 2021 wesentliche Eckwerte des vorläufigen Haushaltsabschlusses 2021 im Vergleich zum Haushaltsabschluss 2020.
Ausgaben und Einnahmen
Die Steuereinnahmen sind stärker gestiegen als noch zum Zeitpunkt der Haushaltsaufstellung des Ersten Nachtragshaushalts im Frühjahr 2021 angenommen. Auf der Ausgabenseite waren weniger Mittel zur Abmilderung von Folgen der Corona-Pandemie im wirtschaftlichen und sozialen Bereich erforderlich als veranschlagt. Allerdings hat die anhaltende Pandemie mit immer neuen Infektionswellen Investitionsmaßnahmen und Förderprogramme teilweise erheblich behindert beziehungsweise verzögert.
Die Ausgaben des Bundes (ohne besondere Finanzierungsvorgänge) lagen mit rund 556,6 Mrd. Euro im vorläufigen Ist 2021 um rund 16,1 Mrd. Euro beziehungsweise 2,8 Prozent unter dem Soll des Entwurfs des Zweiten Nachtragshaushalts. Dabei kam es zu bedeutenden Minderausgaben, vor allem bei den Corona-Unternehmenshilfen. Diese blieben rund 16,4 Mrd. Euro unter dem Soll. Zusätzlich erfolgten Rückzahlungen von 2020 geleisteten Corona-Soforthilfen für kleine Unternehmen und Soloselbstständige im Umfang von rund 1,0 Mrd. Euro. Daneben entstanden Minderbedarfe insbesondere bei den Zinsausgaben (-6,4 Mrd. Euro), bei Gewährleistungen (-4,2 Mrd. Euro) sowie bei Zuschüssen zur zentralen Beschaffung von Impfstoffen gegen das Coronavirus (-5,0 Mrd. Euro), wovon Mittel teilweise in das Haushaltsjahr 2022 übertragen werden. Gleichzeitig gab es auch Mehrbedarfe in großem Umfang. Zur Beseitigung von durch Starkregen und Hochwasser entstandenen Schäden insbesondere in Teilen der Bundesländer Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz wurde ein Sondervermögen „Aufbauhilfe 2021“ mit einem Gesamtvolumen von 30 Mrd. Euro errichtet. Dem Sondervermögen wurden aus dem Bundeshaushalt außerplanmäßig Mittel in Höhe von 16 Mrd. Euro zur langfristigen Beseitigung der Schäden infolge der Flutkatastrophe zugewiesen. Zugleich fielen beim Zuschuss an die Bundesagentur für Arbeit Mehrausgaben in Höhe von 13,6 Mrd. Euro an. Letztere wurden dabei aus Mitteln der Globalen Mehrausgabe zur Bewältigung der COVID-19-Pandemie im Einzelplan 60 gedeckt.
Im Vergleich zu früheren Haushaltsabschlüssen sind die Ausgaben 2021 die höchsten Ausgaben des Bundeshaushalts, die es jemals in einem Haushaltsjahr gab. Gegenüber dem Jahr 2020 stiegen die Ausgaben im Bundeshaushalt (ohne besondere Finanzierungsvorgänge) nochmals beträchtlich um 26,0 Prozent beziehungsweise 114,8 Mrd. Euro an, nachdem sie bereits 2020 das Niveau des Jahres 2019 um 28,7 Prozent überschritten hatten. Rund 50,8 Mrd. Euro gingen dabei auf höhere Zuweisungen an Sondervermögen zurück. So wurden dem Sondervermögen „Aufbauhilfe 2021“ im Jahr 2021 Mittel in Höhe von 16 Mrd. Euro aus dem Bundeshaushalt zugeführt. Die Zuweisungen an den EKF erhöhten sich gegenüber dem Vorjahr voraussichtlich um 34,8 Mrd. Euro. Auch die Zuschüsse an Unternehmen ohne Investitionen, einschließlich Unternehmenshilfen (rund +34,1 Mrd. Euro) und Zuweisungen an Sozialversicherungen (rund +37,9 Mrd. Euro) überschritten die Ausgaben 2020 deutlich.
Die Einnahmen (ohne Einnahmen aus Umlaufmünzen und ohne besondere Finanzierungsvorgänge) beliefen sich im Jahr 2021 nach vorläufigem Ist auf rund 341,0 Mrd. Euro. Damit nahm der Bund rund 8,7 Mrd. Euro beziehungsweise 2,6 Prozent mehr ein als im Soll des Jahres 2021 nach vorläufigem Stand veranschlagt. Im Vergleich zum Vorjahresniveau lag der Zuwachs bei 29,9 Mrd. Euro beziehungsweise 9,6 Prozent. Das Soll der Steuereinnahmen in Höhe von 284,0 Mrd. Euro basierte auf Annahmen vom März 2021 im Ersten Nachtragshaushalt, die mit dem Entwurf des Zweiten Nachtragshaushalts 2021 nicht geändert worden waren. Mit einem Ist der Steuereinnahmen in Höhe von 313,5 Mrd. Euro konnte das Soll um 29,5 Mrd. Euro übertroffen werden, nachdem die Steuereinnahmen infolge des pandemiebedingten Rückgangs der Wirtschaftsleistung und von Entlastungsmaßnahmen im Jahr 2020 um rund 45,7 Mrd. Euro beziehungsweise 13,9 Prozent eingebrochen waren. Allerdings waren die Steuereinnahmen im Jahr 2021 immer noch um rund 15,4 Mrd. Euro niedriger als im Jahr 2019, also der Zeit vor der Pandemie.
Die Sonstigen Einnahmen (ohne Einnahmen aus Umlaufmünzen und ohne besondere Finanzierungsvorgänge) lagen im Ist um rund 20,8 Mrd. Euro unter dem Soll. Dies hängt vor allem mit der beim vorläufigen Haushaltsabschluss erfolgten Auflösung der im Entwurf des Zweiten Nachtragshaushalts eingebrachten globalen Mehreinnahmen in Höhe von 25 Mrd. Euro zusammen, da die tatsächlichen Mehreinnahmen an anderer Stelle (insbesondere bei den Steuern) vereinnahmt wurden.
Finanzierungssaldo und Nettokreditaufnahme
Aus der Gegenüberstellung von Einnahmen und Ausgaben ergibt sich im Haushaltsjahr 2021 ein Finanzierungsdefizit in finanzstatistischer Abgrenzung von rund 215,6 Mrd. Euro. Damit ist eine NKA im Jahr 2021 erforderlich, die sich unter Hinzurechnung der Münzeinnahmen in Höhe von rund 0,2 Mrd. Euro auf rund 215,4 Mrd. Euro beläuft. Die NKA ist damit um rund 84,9 Mrd. Euro höher als im Jahr 2020 und erreicht einen historischen Höchststand, bleibt aber um rund 24,8 Mrd. Euro unter dem Soll.
Das Statistische Bundesamt hat am 14. Januar 2022 das erste vorläufige Ergebnis zum gesamtstaatlichen („Maastricht“-) Finanzierungssaldo 2021 in Abgrenzung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen veröffentlicht. Danach entfällt das gesamtstaatliche Finanzierungsdefizit von 4,3 Prozent des BIP im Jahr 2021 beinahe vollständig auf den Bund. Dies zeigt: Die Folgen der Pandemie für die öffentlichen Haushalte wurden im Jahr 2021 fast ausschließlich vom Bund getragen.
Abrechnung der grundgesetzlichen Regel zur Begrenzung der Neuverschuldung des Bundes (Schuldenbremse) für das Jahr 2021
Grundlagen für die vorläufige Abrechnung der Schuldenbremse sind das erste vorläufige Jahresergebnis des Statistischen Bundesamts zum BIP 2021 vom 14. Januar 2022 sowie der vorläufige Abschluss des Bundeshaushalts 2021 (Stand 14. Januar 2022). Dabei wird die veränderte Buchungspraxis der Sondervermögen in der Schuldenregel umgesetzt.
Mit der Umstellung der Buchungspraxis sollen die Zuführungen des Bundes an die von der Schuldenregel erfassten Sondervermögen wirksam für die strukturelle NKA im Rahmen der Schuldenregel sein, nicht mehr – wie bisher – die Mittelabflüsse aus den befüllten Sondervermögen.
Nach der bisherigen Buchungspraxis gleicht ein Überschuss eines Sondervermögens aus der Zuweisung vom Kernhaushalt das Defizit beziehungsweise die NKA des Kernhaushalts aus.
Die zukünftige Praxis gleicht die Buchungstechnik bei den Sondervermögen der Buchungstechnik beim Kernhaushalt an. Künftig wird bereits die Zuführung aus dem Bundeshaushalt an die Sondervermögen berücksichtigt. Damit werden insbesondere Planungsunsicherheiten bei der Haushaltsaufstellung beseitigt und die Buchungstechnik der Rücklagezuführungen im Kernhaushalt angeglichen. Bisher mussten Schätzungen zu den Finanzierungssalden der Sondervermögen vorgenommen werden, die sich oft als nicht zutreffend herausgestellt haben. Konsolidiert man Zuführungen und Abflüsse über die Zeit, bleibt die Wirkung auf die strukturelle NKA nach der Schuldenregel gleich. Im Ergebnis wird nur die Berücksichtigung auf der Zeitschiene angepasst.
Damit die Umstellung der Buchungspraxis systemgerecht erfolgt und auch die Zuführungen der Vergangenheit korrekt erfasst werden, wird die Umstellung rückwirkend ab dem Jahr 2016 neu berechnet. Dabei werden der Stand des nach Art. 115 Abs. 2 Satz 4 Grundgesetz (GG) zu führenden Kontrollkontos und der Überschreitungsbetrag für das Jahr 2020 angepasst.
Der im Jahr 2020 die Regelgrenze überschreitende Betrag erhöht sich mit der geänderten Buchungspraxis von rund 41,9 Mrd. Euro auf rund 69,6 Mrd. Euro. Der Stand des Kontrollkontos verringert sich von rund 52,0 Mrd. Euro auf 47,7 Mrd. Euro.
Der Bundeshaushalt hat gemäß dem vorläufigen Abschluss im Jahr 2021 mit einer NKA in Höhe von rund 215,4 Mrd. Euro abgeschlossen (Tabelle 2, Zeile 8). Zuzüglich des Saldos finanzieller Transaktionen (Tabelle 2, Zeile 6) und zuzüglich der an die tatsächliche wirtschaftliche Entwicklung angepassten Konjunkturkomponente (Tabelle 2, Zeile 5 und 5b) beläuft sich die strukturelle NKA des Bundes auf Basis vorläufiger gesamtwirtschaftlicher Daten auf rund 204,6 Mrd. Euro beziehungsweise 5,93 Prozent des BIP. Damit wird die Obergrenze für die strukturelle NKA (0,35 Prozent des BIP des Vorvorjahres, in diesem Fall des Jahres 2019 = rund 12,1 Mrd. Euro) nach vorläufigem Ergebnis um rund 192,5 Mrd. Euro überschritten.
Die Ermittlung der Konjunkturkomponente
zum Haushaltsabschluss ist in § 3 der Verordnung über das Verfahren zur Bestimmung der Konjunkturkomponente nach § 5 des Artikel 115-Gesetzes (Artikel 115-Verordnung) geregelt: „Dazu wird die zum Zeitpunkt der Haushaltsaufstellung nach § 2 ermittelte Konjunkturkomponente an die tatsächliche Wirtschaftsentwicklung angepasst, indem die zum Zeitpunkt der Haushaltsaufstellung ermittelte Produktionslücke für das betreffende Haushaltsjahr korrigiert wird. Die Korrektur erfolgt auf Basis der Differenz zwischen der zum Zeitpunkt der Buchung auf dem Kontrollkonto vom Statistischen Bundesamt festgestellten und der zum Zeitpunkt der Haushaltsaufstellung erwarteten Veränderung des Bruttoinlandprodukts.“
In § 2 der Artikel 115-Verordnung, auf den hier verwiesen wird, ist die Ermittlung der Konjunkturkomponente bei der Haushaltsaufstellung geregelt. Die zum Zeitpunkt der Haushaltsaufstellung maßgebliche Konjunkturkomponente wurde mit der gesamtwirtschaftlichen Projektion der Bundesregierung vom Herbst 2020 ermittelt. Sie lag bei -12,8 Mrd. Euro. Die wirtschaftliche Entwicklung war 2021 gegenüber 2020 mit 5,8 Prozent nominal nur leicht ungünstiger als gemäß der Herbstprojektion im Jahr 2020 erwartet. Damit wirkte die Konjunkturkomponente bei der Abrechnung mit einem Wert von insgesamt -13,9 Mrd. Euro nur leicht entlastend auf die strukturelle NKA (Tabelle 2, Zeile 5).
Die Überschreitung der Obergrenze fällt damit um rund 16,4 Mrd. Euro geringer aus als im Rahmen des auf dem Soll basierenden Zweiten Nachtragshaushalts 2021 dargestellt: Die Überschreitung der Obergrenze im Zweiten Nachtrag beträgt 208,9 Mrd. Euro. Die im Soll vorgesehene Überschreitung der Regelgrenze ist aufgrund der vom Bundestag beschlossenen Inanspruchnahme der Ausnahmeregel gemäß Art. 115 Abs.2 Satz 6 und 7 GG verfassungskonform.
Tilgungsplan nach Art. 115 Abs. 2 Satz 7 GG
Aufgrund der Inanspruchnahme der Ausnahmeregel gemäß Art. 115 Abs. 2 Satz 6 und 7 GG ist die Überschreitung der Regelgrenze mit einem Tilgungsplan zu verbinden. Gemäß dem vom Deutschen Bundestag beschlossenen Tilgungsplan werden die aufgrund der Ausnahmeregelung gemäß Art. 115 Abs. 2 Satz 6 des GG aufgenommenen Kredite ab dem Bundeshaushalt 2026 sowie in den folgenden 16 Haushaltsjahren in Höhe von jeweils einem Siebzehntel des Betrags der Kreditaufnahme zurückgeführt, der nach Abschluss des Bundeshaushalts 2021 die nach Art. 115 Abs. 2 Satz 2 und 3 GG zulässige Verschuldung überstiegen hat.
Ein Siebzehntel des Betrags sind gemäß der vorläufigen ersten Abrechnung 11,3 Mrd. Euro. Dieser Betrag tritt zu der bereits bestehenden Rückführungsverpflichtung für das Jahr 2020 (am 2. Juli 2020 vom Deutschen Bundestag beschlossen) hinzu. Der nach bisheriger Buchungspraxis ermittelte Rückführungsbetrag des Jahres 2020 von rund 2,1 Mrd. Euro erhöht sich nach neuer Buchungspraxis auf rund 3,5 Mrd. Euro (ein Zwanzigstel von 69,6 Mrd. Euro). Es ist vorgesehen, im Rahmen der Beschlussfassung zum Bundeshaushalt 2022 die Tilgungspläne der Jahre 2020 bis 2022 zusammenzuführen.
Gemäß § 7 Abs. 1 des Artikel 115-Gesetzes erfolgt die Abrechnung der Schuldenregel erstmals zum 1. März und abschließend zum 1. September eines jeden Jahres. Damit erfolgt die endgültige Berechnung des zu tilgenden Betrags zum 1. September 2022 und wird im Monatsbericht des BMF im September 2022 veröffentlicht.
Entwicklung wesentlicher finanz- und wirtschaftspolitischer Kennziffern
Kennziffern für das Jahr 2021 spiegeln deutlich die Situation des Bundeshaushalts in der aktuellen Krise infolge der Corona-Pandemie wider. Die Zinsausgabenquote sowie die Zins-Steuer-Quote sind, insbesondere aufgrund eines Rückgangs der Zinsausgaben, weiter rückläufig. Dagegen stieg der Anteil der Gesamtausgaben am BIP deutlich an und der Anteil der Ausgaben, die durch Steuern finanziert werden, sank kräftig gegenüber den Jahren zuvor.
- Die Ausgabenquote setzt die Gesamtausgaben des Bundeshaushalts in Relation zum nominalen BIP (erstes vorläufiges Jahresergebnis für das BIP 2021: 3.564 Mrd. Euro). Die Ausgaben 2021 stiegen mit 26,0 Prozent gegenüber dem Vorjahr kräftiger an als das nominale BIP mit 5,8 Prozent. In der Folge erhöhte sich die Ausgabenquote 2021 nochmals deutlich auf rund 15,6 Prozent des BIP nach rund 13,1 Prozent im Vorjahr. Dies ist die höchste Ausgabenquote seit 1952.
- Die Zinsausgabenquote (s. a. Abbildung 1) stellt den Anteil der Zinsausgaben an den Gesamtausgaben des Bundeshaushalts dar. Die Zinsausgabenquote lag 2021 bei 0,7 Prozent und ging damit gegenüber 2020 (1,5 Prozent) weiter zurück. Die Quote hat nun das niedrigste Niveau seit dem Jahr 1952; die Aussagekraft ist allerdings durch die Einmaleffekte auf der Ausgabenseite verzerrt.
- Die Zins-Steuer-Quote zeigt, wie viel Prozent der Steuereinnahmen für Zinsausgaben verwendet werden müssen. Die Quote belief sich 2021 auf 1,2 Prozent nach 2,3 Prozent im Jahr 2020. Die Zinsausgaben gingen 2021 mit 39,9 Prozent stark zurück, während die Steuereinnahmen das Vorjahresniveau überschritten (+10,7 Prozent). Zu Beginn der Finanzkrise im Jahr 2008 betrug die Quote 16,8 Prozent.
- Die Steuerfinanzierungsquote (s. a. Abbildung 2) gibt den Anteil der durch Steuereinnahmen gedeckten Gesamtausgaben des Bundeshaushalts wieder. Die Quote ging zum zweiten Mal in Folge zurück. Im Jahr 2021 wurde nur noch gut die Hälfte der Ausgaben des Bundeshaushalts durch Steuereinnahmen gedeckt (56,3 Prozent). Im Jahr 2020 waren es noch 64,1 Prozent und 2019 95,9 Prozent gewesen. Die aktuelle Quote ist die niedrigste des Bundes in einem Haushaltsjahr.
- Der Primärsaldo ist die Differenz zwischen öffentlichen Einnahmen (ohne Nettokreditaufnahme) und öffentlichen Ausgaben abzüglich der Zinszahlungen auf die ausstehenden Schulden. Diese wichtige Größe eröffnet somit den Blick auf den Haushalt ohne die Altlasten der Vergangenheit (repräsentiert durch die Zinslasten) und ohne aktuelle Neuverschuldung. Der Bundeshaushalt 2021 weist ein Primärdefizit von 211,7 Mrd. Euro auf nach 124,3 Mrd. Euro im Jahr 2020.
Umsetzungen von Maßnahmen zur Abmilderung von Folgen der Corona-Pandemie im Vollzug des Bundeshaushalts 2021
Umsetzung ausgewählter ausgabenseitiger Maßnahmen
Im Folgenden sind ausgewählte Maßnahmen und Programme auf der Ausgabenseite im Vergleich zum Soll (Entwurf des Zweiten Nachtragshaushalts) und zum Vorjahr dargestellt. Die verausgabten Mittel dienten zur Finanzierung pandemiebedingter Mehrbedarfe zur Unterstützung der Wirtschaft und von Hilfen für von Corona-Maßnahmen besonders betroffenen Berufszweigen sowie Bürgerinnen und Bürgern. Aber auch zur Stärkung der Konjunktur und zur Förderung besonders wichtiger übergreifender Zukunftsprojekte wurden Mittel zur Verfügung gestellt beziehungsweise verausgabt.
- Das Programm „Überbrückungshilfen für kleine und mittelständische Unternehmen“ und „Corona-Soforthilfen für kleine Unternehmen und Soloselbstständige“ des Jahres 2020 wurde als „Corona-Unternehmenshilfen“ im Bundeshaushalt 2021 fortgesetzt. Aus diesem Titel wurden Mittel für verschiedene Programme wie Überbrückungshilfen, Neustarthilfen, den Bundesanteil der Härtefallhilfen sowie für den Sonderfonds für Kulturveranstaltungen zur Verfügung gestellt. In dem Titel Unternehmenshilfen waren in dem im Dezember 2020 beschlossenen Bundeshaushalt 2021 insgesamt 39,5 Mrd. Euro veranschlagt. Vor dem Hintergrund der länger andauernden pandemiebedingten Schließungsvorschriften wurden mit dem Ersten Nachtragshaushalt 2021 zusätzliche Mittel für erweiterte Unternehmenshilfen im Umfang von 25,5 Mrd. Euro und damit insgesamt 65 Mrd. Euro bereitgestellt. Davon wurden – Stand vorläufiger Haushaltsabschluss – 48,6 Mrd. Euro ausgereicht, also rund 16,4 Mrd. Euro weniger als veranschlagt. Das waren jedoch um rund 29,8 Mrd. Euro höhere Aufwendungen, als im Jahr 2020 für Überbrückungshilfen und Soforthilfen abgerufen worden waren.
- Im Soll 2021 vom Dezember 2020 waren zum Ausgleich pandemiebedingter Belastungen der gesetzlichen Krankenversicherung zusätzliche Leistungen des Bundes an den Gesundheitsfonds in Höhe von rund 7,7 Mrd. Euro vorgesehen. Diese Leistungen wurden mit dem Ersten Nachtragshaushalt 2021 um weitere rund 5,8 Mrd. Euro erhöht, mithin auf rund 13,5 Mrd. Euro. Der Sollansatz wurde um 4,5 Mrd. Euro überschritten. Im Vergleich zum Vorjahr sind zum Ausgleich pandemiebedingter Belastungen der gesetzlichen Krankenversicherung rund 14,4 Mrd. Euro höhere Ausgaben erforderlich gewesen.
- Leistungen zum Ausgleich pandemiebedingter Belastungen der Pflegeversicherung waren im Soll 2021 nicht veranschlagt. Hier kam es allerdings zu außerplanmäßigen Ausgaben in Höhe von 1,0 Mrd. Euro. Dabei wurden die entsprechenden Ausgaben des Vorjahres um 0,8 Mrd. Euro unterschritten.
- Der Gesundheitsfonds erhielt 3,0 Mrd. Euro Zuweisungen an die Liquiditätsreserve für das Zukunftsprogramm Krankenhäuser. Diese Mittel wurden voll an den Gesundheitsfonds gereicht. Im Jahr 2020 gab es dieses Programm noch nicht.
- An Zuschüssen zur Bekämpfung des Coronavirus wurden von 4,1 Mrd. Euro bereitgestellten Mitteln knapp 1 Mrd. Euro verwendet (z. B. für den Kauf von Schutzausrüstungen, Beatmungsgeräte, Impfstoffen und COVID-19-Arzneimittel). Im Vergleich zum Jahr 2020 wurden 5,2 Mrd. Euro weniger verausgabt.
- Als zusätzliche Maßnahme gegenüber 2020 waren für das Jahr 2021 im Bundeshaushalt ursprünglich (Soll Dezember 2020) Zuschüsse zur zentralen Beschaffung von Impfstoffen gegen das Coronavirus in Höhe von rund 2,7 Mrd. Euro vorgesehen. Die Mittel für diese Maßnahme wurden mit dem Ersten Nachtragshaushalt aufgrund der Verstärkung der Impfkampagne um 6,2 Mrd. Euro auf rund 8,9 Mrd. Euro aufgestockt. Hiervon wurden bis zum Ende des Jahres 2021 rund 5,0 Mrd. Euro nicht abgerufen (vergleiche hierzu den obigen Abschnitt „Ausgaben und Einnahmen“).
- Der Gesundheitsfonds sollte für Ausfälle von Einnahmen bei Krankenhäusern aufgrund der Freihaltung von Bettenkapazitäten für COVID-19-Patientinnen und -Patienten (§ 21 Krankenhausfinanzierungsgesetz) Ausgleichszahlungen in Höhe von 4,5 Mrd. Euro (Erster Nachtragshaushalt) enthalten. Ursprünglich waren im Haushalt 2021 hierfür 2,0 Mrd. Euro vorgesehen. Am Jahresende waren rund 0,5 Mrd. Euro höhere Ausgleichszahlungen erforderlich als veranschlagt. Im Jahr 2020 fielen noch wesentlich höhere Ausgleichszahlungen an, sodass das Vorjahresniveau um rund 4,4 Mrd. Euro unterschritten werden konnte.
- Für das Arbeitslosengeld II waren im Bundeshaushalt 2021 rund 23,7 Mrd. Euro veranschlagt. Davon mussten rund 2,0 Mrd. Euro nicht verwendet werden. Dies dürfte auch durch die Entwicklung am Arbeitsmarkt bedingt sein, die etwas besser ausfiel als erwartet. Im Vergleich zum Vorjahr wurden rund 1,1 Mrd. Euro höhere Ausgaben für Arbeitslosengeld II geleistet.
- Der Bund beteiligt sich an den durch die Corona-Pandemie erhöhten Aufwendungen der Bundesagentur für Arbeit (BA). Im Bundeshaushalt waren dafür 3,4 Mrd. Euro als Zuschuss an die BA veranschlagt. Die BA hat im Jahr 2021 unterjährige Liquiditätshilfen in Anspruch genommen. Gemäß § 12 Abs. 1 Haushaltsgesetz 2021 wurden diese Hilfen am Ende des Haushaltsjahres in Zuschüsse in Höhe von rund 16,9 Mrd. Euro umgewandelt. Damit wurde das Soll des Zuschusses an die BA um rund 13,6 Mrd. Euro übertroffen (s. a. auch Abschnitt Finanzlage der Sozialversicherungen).
- Für Schadensfälle im Gewährleistungs- und Garantiebereich, die insbesondere infolge konjunktureller Verwerfungen aufgrund der Pandemie entstehen können, wurden Mittel in Höhe von rund 4,9 Mrd. Euro veranschlagt. Diese Mittel wurden aufgrund weitreichender Stützungsmaßnahmen (z. B. Aussetzung der Insolvenzpflicht) nur in geringem Umfang von 0,7 Mrd. Euro benötigt. Das waren 0,2 Mrd. Euro mehr als im Jahr 2020.
- Mit dem Ersten Nachtragshaushalt 2021 wurde die Eigenkapitalerhöhung der Deutschen Bahn AG (DB AG) um rund 3,1 Mrd. Euro reduziert. Die verbleibenden 4,0 Mrd. Euro wurden im Ist um 1,4 Mrd. Euro wegen ausstehender beihilferechtlicher Entscheidungen der Europäischen Kommission unterschritten. Um den Betrag der Verringerung der Kapitalerhöhung im Ersten Nachtragshaushalt wurden die Ausgaben zur Minderung der pandemiebedingten Schäden im Schienensektor um insgesamt 3,1 Mrd. Euro erhöht: Der Infrastrukturbeitrag des Bundes zur Erhaltung der Schienenwege der Eisenbahnen des Bundes wurde angehoben (+0,7 Mrd. Euro), die Ausgaben des Bundes zur Reduzierung der Trassenpreise im Schienengüterverkehr (+0,6 Mrd. Euro) und im Personenfernverkehr (+1,8 Mrd. Euro) wurden aufgestockt. Die vorgesehenen Mittel wurden in nahezu voller Höhe verausgabt. Für die drei Positionen insgesamt wurde das Vorjahresniveau um rund 2,7 Mrd. Euro übertroffen.
- Vorbehaltlich der Beschlussfassung des Zweiten Nachtragshaushalts durch das Parlament wurden dem EKF im Jahr 2021 rund 62,5 Mrd. Euro zugewiesen. Das sind rund 34,8 Mrd. Euro mehr als im Jahr 2020.
- Auch im Jahr 2021 erhielten die Länder und Kommunen umfangreiche Unterstützungen (für weitere Maßnahmen s. a. Abschnitt „Unterstützung der Länder und Kommunen“).
Steuerpolitik
Eine nachhaltige Stabilisierung der wirtschaftlichen Entwicklung und die Sicherung von Beschäftigung waren von Anfang an die zentralen Zielsetzungen, um die Folgen der Corona-Pandemie zu bewältigen. Besonders betroffene Akteure wurden deshalb frühzeitig unterstützt. Die Liquidität wurde verbessert und steuerliche Entlastungen konnten und können teilweise immer noch in Anspruch genommen werden. Auch im Jahr 2021 fügten sich die befristeten fiskalischen und konjunkturellen Maßnahmen in eine Gesamtstrategie für eine sozial gerechte, finanziell solide und wachstumsfreundliche Steuer- und Abgabenpolitik ein, die insbesondere Familien und dabei gerade viele Alleinerziehende sowie Bürgerinnen und Bürger mit niedrigen und mittleren Einkommen finanziell besserstellt.
Wesentliche steuerliche Änderungen sind im Folgenden aufgeführt.
Zweites Familienentlastungsgesetz
Mit dem Gesetz zur steuerlichen Entlastung von Familien sowie zur Anpassung weiterer steuerlicher Regelungen (Zweites Familienentlastungsgesetz) vom 1. Dezember 2020 (BGBl. I S. 2616) wurden insbesondere das Kindergeld ab 1. Januar 2021 um weitere 15 Euro pro Monat angehoben und die Freibeträge für Kinder entsprechend angepasst. Ferner wurde der Einkommensteuertarif für die Jahre 2021 und 2022 jeweils durch Anhebung des Grundfreibetrags und Verschiebung der übrigen Tarifeckwerte angepasst. Damit wurden die verfassungsrechtlich gebotene Freistellung des steuerlichen Existenzminimums gewährleistet und die Effekte der kalten Progression auf tariflicher Ebene ausgeglichen.
Gesetz zur Erhöhung der Behinderten-Pauschbeträge
Mit dem Gesetz zur Erhöhung der Behinderten-Pauschbeträge und zur Anpassung weiterer steuerlicher Regelungen vom 9. Dezember 2020 (BGBl. I S 2770) wurden ab dem Veranlagungszeitraum 2021 u. a. die steuerlichen Behinderten-Pauschbeträge verdoppelt. Gleichzeitig wurde der bestehende Pflege-Pauschbetrag nahezu verdoppelt und auf eine pflegegradabhängige Systematik umgestellt, wodurch zukünftig bereits ab Pflegegrad 2 ein Pflege-Pauschbetrag in Anspruch genommen werden kann.
Jahressteuergesetz 2020
Das Jahressteuergesetz 2020 (JStG 2020) vom 21. Dezember 2020 (BGBl. I S. 3096) umfasst u. a. steuerliche Maßnahmen zur Kurzarbeit und verbilligten Wohnraumüberlassung. Auch Maßnahmen zur Förderung der Digitalisierung sind enthalten. So ist beispielsweise das Gemeinnützigkeitsrecht umfassend modernisiert worden, damit es mit dem Zuwendungsempfängerregister weiterhin noch digitaler ausgestaltet werden kann. Investitionen kleinerer und mittlerer Unternehmen wurden durch eine verbesserte und zielgenauere Ausgestaltung der Investitionsabzugsbeträge und Sonderabschreibungen nach § 7g Einkommensteuergesetz steuerlich stärker gefördert. Mit dem JStG 2020 wurde auch eine zeitlich befristete (für die Jahre 2020 und 2021) Homeoffice-Pauschale eingeführt. Zudem wurden die Erhöhung des Entlastungsbetrags für Alleinerziehende ab 2022 entfristet und der Auszahlungszeitraum für die Auszahlung des steuerfreien Corona-Bonus gestreckt (steuerfreie Auszahlung vom 1. März 2020 bis zum 30. Juni 2021 möglich; durch das Abzugsteuerentlastungsmodernisierungsgesetz vom 2. Juni 2021 (BGBl. I S. 1259) erneut verlängert bis zum 31. März 2022). Darüber hinaus wurde mit dem JStG 2020 die Steuerfreiheit für Zuschüsse des Arbeitgebers zum Kurzarbeitergeld um ein Jahr verlängert. Sie gilt aktuell für Lohnzahlungszeiträume, die nach dem 29. Februar 2020 begonnen haben und vor dem 1. Januar 2022 endeten.
Drittes Corona-Steuerhilfegesetz
Zur weiteren Bekämpfung der Corona-Folgen und zur Stärkung der Binnennachfrage wurden mit dem Dritten Corona-Steuerhilfegesetz vom 10. März 2021 (BGBl. I S. 330) weitere steuerliche Maßnahmen umgesetzt. Das Gesetz enthält u. a. Regelungen zum steuerlichen Verlustrücktrag. Darüber hinaus wurde für jedes Kind, für das im Jahr 2021 ein Kindergeldanspruch bestand, ein Kinderbonus von 150 Euro gewährt. Daneben wurde die Gewährung des ermäßigten Umsatzsteuersatzes in Höhe von 7 Prozent für erbrachte Restaurant- und Verpflegungsdienstleistungen mit Ausnahme der Abgabe von Getränken über den 30. Juni 2021 hinaus befristet bis zum 31. Dezember 2022 verlängert.
Gesetz zur Verlängerung des erhöhten Lohnsteuereinbehalts in der Seeschifffahrt
Gegenstand des Gesetzes zur Verlängerung des erhöhten Lohnsteuereinbehalts in der Seeschifffahrt vom 12. Mai 2021 (BGBl. I S. 989) war die befristete Verlängerung des hundertprozentigen Lohnsteuereinbehalts in der Seeschifffahrt um weitere sechs Jahre. Zudem wurde der Lohnsteuereinbehalt nicht mehr länger auf die deutsche Flagge beschränkt, sondern auf Flaggen von EU-/EWR-Staaten („europäische“ Flaggen) ausgeweitet. Das Gesetz fand nach der Genehmigung durch die Europäische Kommission vom 22. Juni 2021 (BGBl. I S. 2247) erstmals für den Lohnzahlungszeitraum Juni 2021 Anwendung.
Fondsstandortgesetz
Mit dem Gesetz zur Stärkung des Fondsstandorts Deutschland vom 3. Juni 2021 (BGBl. I S. 1498) wurde zur Stärkung der Attraktivität der Mitarbeiterkapitalbeteiligung mit Wirkung zum 1. Juli 2021 der steuerfreie Höchstbetrag für Vermögensbeteiligungen von 360 Euro auf 1.440 Euro p. a. angehoben. Zudem wurde insbesondere für Start-up-Unternehmen eine Regelung in das Einkommensteuergesetz aufgenommen, nach der die Einkünfte aus der Übertragung von Vermögensbeteiligungen am Unternehmen des Arbeitgebers zunächst nicht besteuert werden. Mit einer weiteren steuerlichen Maßnahme zur Förderung und Stärkung insbesondere junger Wachstumsunternehmen wurde die Umsatzsteuerbefreiung punktuell auf die Verwaltung von Wagniskapitalfonds ausgedehnt.
Unterstützung der Länder und Kommunen
Der Bund hat die Länder und Kommunen – wie in den vorangegangenen Jahren – auch im Jahr 2021 umfassend unterstützt. So wurden zahlreiche Maßnahmen im sozialen, im Familien- und Bildungs- sowie im Investitions- und Verkehrsbereich vom Bund fortgesetzt und teilweise ausgeweitet. Neben diesen ohnehin hohen Entlastungen hat der Bund die Länder und Kommunen im Jahr 2021 in besonderen Krisenlagen zusätzlich unterstützt. So trägt der Bund bei der Bewältigung der COVID-19-Pandemie weiterhin die fiskalische Hauptlast. Auch unterstützt der Bund die Länder und Kommunen bei der Bewältigung der finanziellen Lasten, welche die Flutkatastrophe im Sommer 2021 verursacht hat.
Bereich Soziales
Im Bereich Soziales übernimmt der Bund die Nettoausgaben der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung und beteiligt sich mit bis zu 74 Prozent an den Kosten der Unterkunft und Heizung (KdU). Die Entlastungen der kommunalen Ebene durch diese beiden Leistungen beliefen sich im Jahr 2021 insgesamt auf 18,0 Mrd. Euro. Zudem trägt der Bund seit dem Jahr 2021 einen höheren Anteil (50 Prozent statt 40 Prozent) bei den Erstattungen der Aufwendungen für die Zusatzversorgungssysteme nach dem Anspruchs- und Anwartschaftsüberführungsgesetz in Höhe von 3,5 Mrd. Euro. Daher wurden die ostdeutschen Länderhaushalte 2021 um insgesamt rund 1,8 Mrd. Euro entlastet. Auch im Bereich der Flüchtlings- und Integrationskosten hat der Bund die Länder und Kommunen im Jahr 2021 im Rahmen der vertikalen Umsatzsteuerverteilung unterstützt (2021: 1,4 Mrd. Euro).
Bildung/Betreuung und Digitalisierung
Ein weiterer Schwerpunkt der Unterstützungsleistungen des Bundes liegt im Bereich Bildung und Betreuung. Zur Finanzierung der Einrichtung von zusätzlichen Betreuungsplätzen für Kinder bis zum Schuleintritt stellt der Bund seit 2007 über das Sondervermögen „Kinderbetreuungsausbau“ Bundesmittel zur Verfügung. Die Zuführungen beliefen sich 2018 bis 2021 auf 2 Mrd. Euro, davon 500 Mio. Euro im Jahr 2021. Zudem unterstützt der Bund die Länder im Hinblick auf ihre mit den zusätzlichen Betreuungsplätzen einhergehenden zusätzlichen Betriebskosten mit jährlich 845 Mio. Euro. Für den Infrastrukturausbau der Ganztagsbetreuung für Kinder im Grundschulalter stellt der Bund den Ländern über das im Jahr 2020 eingerichtete Sondervermögen „Ausbau ganztägiger Bildungs- und Betreuungsangebote für Kinder im Grundschulalter“ insgesamt bis zu 3,5 Mrd. Euro zur Verfügung. Im Jahr 2021 wurde dem Sondervermögen 1 Mrd. Euro zugeführt.
Ferner stellt der Bund den Ländern und Kommunen im Rahmen des DigitalPakts Schule 6,5 Mrd. Euro über das 2019 eingerichtete Sondervermögen „Digitale Infrastruktur“ zur Verfügung. Hieraus können Mittel für Investitionen in die digitale Schulinfrastruktur abgerufen werden. Mit dem Gute-KiTa-Gesetz unterstützt der Bund die Länder bei der Weiterentwicklung der Qualität und Verbesserung der Teilhabe sowie der Entlastung der Eltern bei den Gebühren in Höhe von rund 5,5 Mrd. Euro im Zeitraum 2019 bis 2022. Im Jahr 2021 erhielten die Länder hierfür 2 Mrd. Euro im Rahmen der vertikalen Umsatzsteuerverteilung.
Im Hochschulbereich unterstützt der Bund die Länder ebenfalls umfangreich. Bedeutsame Unterstützungen sind u. a. die vollständige Übernahme des BAföG seit 2015 durch den Bund (2021: 2,0 Mrd. Euro) sowie die Mittel für die Exzellenzstrategie, den „Zukunftsvertrag Studium und Lehre stärken“ und den Hochschulpakt (2. Säule) (2021: 2,7 Mrd. Euro).
Bereich Verkehr
Auf Grundlage des im Rahmen des Klimapakets festgeschriebenen Anstiegs wurden die Regionalisierungsmittel im Jahr 2021 um rund 150 Mio. Euro erhöht. Zum Ausgleich der pandemiebedingten Lasten im öffentlichen Personennahverkehr im Jahr 2021 wurden die Regionalisierungsmittel zusätzlich nochmals um 1 Mrd. Euro aufgestockt. Insgesamt beliefen sich die ausgezahlten Regionalisierungsmittel im Jahr 2021 auf rund 9,5 Mrd. Euro. Auf Grundlage einer ebenfalls im Rahmen des Klimapakets beschlossenen Erhöhung stiegen zudem die den Ländern nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz zur Verfügung gestellten Finanzhilfen für Investitionen zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden auf 1 Mrd. Euro im Jahr 2021.
Förderung der Investitionstätigkeit
Investitionen in finanzschwachen Kommunen werden weiterhin durch das Kommunalinvestitionsförderungsgesetz (KInvFG) gestärkt, dessen Förderzeiträume im Jahr 2021 verlängert wurden (KInvFG I bis 2023 und KInvFG II bis 2025). Die Gemeinschaftsaufgabe zur Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur wurde mit dem Nachtragshaushalt 2020 für die Jahre 2020 und 2021 um 250 Mio. Euro erhöht, sodass strukturschwache Regionen im Jahr 2021 mit rund 0,9 Mrd. Euro unterstützt wurden. Auch im Bereich des sozialen Wohnungsbaus stellt der Bund den Ländern Mittel zur Verfügung (2021: Programmmittel 1 Mrd. Euro).
Weitere Entlastungen der Länder und Kommunen
Bei der Umsetzung des Onlinezugangsgesetzes hat der Bund den Rahmen für die umfassende Unterstützung der Länder und Kommunen mit 3 Mrd. Euro bis zum Jahr 2022 geschaffen, davon 1,4 Mrd. Euro im Jahr 2021.
Bereits seit 2018 unterstützt der Bund die Kommunen dauerhaft mit einem jährlichen Betrag von 5 Mrd. Euro. Die Unterstützung erfolgt über verschiedene Transferwege: Neben einer zusätzlichen Beteiligung des Bundes an der KdU im Zweiten Sozialgesetzbuch (SGB II) sowie einer Erhöhung des Länderanteils an der Umsatzsteuer um 1 Mrd. Euro gewährt der Bund den Gemeinden einen zusätzlichen Anteil am Aufkommen der Umsatzsteuer in Höhe von 2,4 Mrd. Euro jährlich. Im Jahr 2021 beläuft sich diese Entlastung über den Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer auf rund 3,7 Mrd. Euro.3
Der Bund entlastet die Kassen der Länder seit dem Jahr 2020 zudem durch die Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen in einer Größenordnung von derzeit rund 4 Mrd. Euro jährlich.
Zusätzliche Entlastungen zur Bewältigung der COVID-19-Pandemie und der Flutkatastrophe
Im Zuge der Bewältigung der Kosten der COVID-19-Pandemie hat der Bund im Rahmen der vertikalen Umsatzsteuerverteilung im Jahr 2021 die Mindereinnahmen von Ländern und Gemeinden aus der Gewährung des Kinderbonus 2021 (1,2 Mrd. Euro) und den noch ausstehenden Anteil an ihren Mindereinnahmen aus der Senkung der Umsatzsteuersätze im 2. Halbjahr 2020 (3,7 Mrd. Euro) kompensiert.
Zur Stärkung des Gesundheitswesens hat der Bund einen „Krankenhauszukunftsfonds“ für Investitionen in moderne Notfallkapazitäten, die Digitalisierung und in die IT-Sicherheit der Krankenhäuser eingerichtet, über den einmalig im Jahr 2021 3 Mrd. Euro an Bundesmitteln gewährt wurden. Mit dem Pakt für den öffentlichen Gesundheitsdienst stellt der Bund in den Jahren 2021 bis 2026 den Ländern insgesamt 4 Mrd. Euro zur Verfügung. Für das Jahr 2021 erhielten die Länder hieraus insbesondere 0,2 Mrd. Euro durch die Änderung der vertikalen Umsatzsteuerverteilung.
Darüber hinaus gleicht der Bund aufgrund der pandemiebedingten Notsituation in den Jahren 2021 und 2022 ausnahmsweise zusätzliche Lasten der Haushalte der Länder aus, die diesen im eigenen Zuständigkeitsbereich aus der Umsetzung des Aktionsprogramms „Aufholen nach Corona“ entstehen (2021: 430 Mio. Euro).
Bei der Bewältigung der Folgen der Flutkatastrophe vom Sommer 2021 beteiligt sich der Bund mit bis zu 400 Mio. Euro an den Soforthilfeprogrammen der betroffenen Länder sowie mit bis zu 16 Mrd. Euro an einem gemeinsamen – von Bund und allen Ländern getragenen – Aufbauhilfefonds von insgesamt bis zu 30 Mrd. Euro. Der Fonds hat dazu aus dem Bundeshaushalt 2021 eine Zuführung in Höhe von 16 Mrd. Euro erhalten.
Finanzlage der Sozialversicherungen
Die Corona-Pandemie wirkte sich auf alle Sozialversicherungen aus. Um eine dadurch bedingte Steigerung der Lohnnebenkosten zu verhindern, wurden im Rahmen einer „Sozialgarantie 2021“ die Sozialversicherungsbeiträge insgesamt bei unter 40 Prozent stabilisiert. Darüber hinausgehende Finanzbedarfe wurden aus dem Bundeshaushalt gedeckt.
Die BA hat das Haushaltsjahr 2021 mit einem negativen Finanzierungssaldo von 21,7 Mrd. Euro abgeschlossen. Dieser wird durch eine vollständige Auflösung der allgemeinen Rücklagen der BA und durch einen Bundeszuschuss von 16,9 Mrd. Euro finanziert. Ursächlich für das Defizit sind neben höheren Ausgaben für das Arbeitslosengeld und niedrigeren Beitragseinnahmen insbesondere pandemiebedingte Ausgaben für konjunkturelles Kurzarbeitergeld (inklusive der Erstattung von Sozialversicherungsbeiträgen an Arbeitgeber) von 22,2 Mrd. Euro.
Trotz der Corona-Pandemie konnte die gesetzliche Rentenversicherung insgesamt auf eine positive Einnahmeentwicklung in den vergangenen Jahren zurückblicken. Da die Ausgaben im Jahr 2020 die Summe der Einnahmen übertrafen, verringerte sich die Nachhaltigkeitsrücklage der allgemeinen Rentenversicherung um 3,4 Mrd. Euro zum Jahresende 2020 auf rund 37,1 Mrd. Euro. Mit umgerechnet rund 1,6 Monatsausgaben bewegte sie sich auf einem weiterhin hohen Niveau. Für das Jahr 2021 geht die Bundesregierung in ihrem Rentenversicherungsbericht 2021 davon aus, dass die Beitragseinnahmen der allgemeinen Rentenversicherung bis zum September gegenüber dem entsprechenden Vorjahreszeitraum um rund 3,7 Prozent gestiegen sind. Für das Jahresende 2021 wird eine Nachhaltigkeitsrücklage von rund 37,2 Mrd. Euro geschätzt. Dies entspricht knapp 1,6 Monatsausgaben. Die Nachhaltigkeitsrücklage dient dazu, Defizite und Einnahmenschwankungen unterjährig auszugleichen, um kurzfristige Änderungen des Beitragssatzes zu vermeiden. Damit konnte der Beitragssatz von 18,6 Prozent in der allgemeinen Rentenversicherung für das Jahr 2021 fortgeschrieben werden. Insgesamt sind im Jahr 2021 rund 105,9 Mrd. Euro aus dem Bundeshaushalt als Leistungen an die Rentenversicherung geflossen.
Der im Jahr 2004 eingeführte steuerfinanzierte Bundeszuschuss zum Gesundheitsfonds zur pauschalen Abgeltung versicherungsfremder Leistungen in der gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) betrug im Jahr 2021 wie bereits in den Vorjahren 14,5 Mrd. Euro. Zudem leistete der Bund im Jahr 2021 zur Stabilisierung des durchschnittlichen Zusatzbeitragssatzes in der GKV bei 1,3 Prozent einen ergänzenden Bundeszuschuss in Höhe von 5 Mrd. Euro, einschließlich eines Zuschusses von 30 Mio. Euro an die landwirtschaftliche Krankenkasse.
Die Liquiditätsreserve des Gesundheitsfonds lag zum Stichtag 15. Januar 2021 bei rund 5,9 Mrd. Euro. In seiner Schätzung vom 13. Oktober 2021 prognostizierte der GKV-Schätzerkreis die Reserve nach Abschluss des Rechnungsjahres 2021 zum 15. Januar 2022 auf rund 6,4 Mrd. Euro. Die Finanzreserven der gesetzlichen Krankenkassen beliefen sich zum Stichtag 30. September 2021 auf rund 13,6 Mrd. Euro.
Gemäß den Berechnungen des GKV-Schätzerkreises dürften wie bereits in den Vorjahren auch im Jahr 2021 die Ausgaben der GKV erneut stärker gestiegen sein als die Beitragseinnahmen: So rechnete das Gremium für 2021 mit einem Ausgabenwachstum von 5,7 Prozent (2020: +4,1 Prozent; 2019: +5,5 Prozent). Dem steht ein Anstieg der Beitragseinnahmen von 2,9 Prozent (2020: +2,1 Prozent; 2019: +4,2 Prozent) gegenüber. Die vorläufigen Finanzergebnisse der GKV für 2021 dürften Anfang März 2022 vorliegen.
Für 2022 ist zum Ausgleich pandemiebedingter Belastungen der GKV ein weiterer ergänzender Bundeszuschuss an den Gesundheitsfonds in Höhe von 14 Mrd. Euro vorgesehen.
Ende 2020 lag der Mittelbestand der Sozialen Pflegeversicherung (SPV) bei rund 8,2 Mrd. Euro. Da die pandemiebedingten Mehraufwendungen der SPV im Jahr 2021 nicht vollständig im Rahmen des geltenden Beitragssatzes finanziert werden konnten, zahlte der Bund zur Liquiditätssicherung im Oktober 2021 einen Bundeszuschuss an die SPV in Höhe von 1 Mrd. Euro. Insgesamt belief sich damit der Mittelbestand der SPV zum Jahresende 2021 auf rund 6,88 Mrd. Euro.
Arbeitsmarktpolitik
Mit dem Teilhabechancengesetz wurden im Jahr 2019 zwei neue Förderinstrumente eingeführt (§§ 16e und 16i SGB II). Zur Verstetigung dieser neuen Instrumente der aktiven Arbeitsmarktpolitik stehen seit dem Haushaltsjahr 2020 im Eingliederungstitel im Einzelplan des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales jährlich zusätzlich 0,9 Mrd. Euro zur Verfügung. Damit wird für Arbeitslose, die in absehbarer Zeit keine realistische Chance auf eine ungeförderte Beschäftigung gehabt hätten, eine Perspektive zur Teilhabe am Arbeitsmarkt eröffnet. Zudem besteht nun seit drei Jahren für die nach § 16i SGB II geförderten Personen im Bundeshaushalt die Möglichkeit eines Passiv-Aktiv-Transfers, aus dem bis Ende 2021 zusätzlich rund 243 Mio. Euro beim Arbeitslosengeld II eingesparte Mittel für die Förderung langzeitarbeitsloser Menschen miteingesetzt worden sind.
Im Jahr 2021 betrugen die Ausgaben für das Arbeitslosengeld II rund 21,7 Mrd. Euro und für die Bundesbeteiligung an den KdU rund 10,1 Mrd. Euro. Die Ausgaben für passive Leistungen spiegeln nach wie vor die Auswirkungen der Corona-Pandemie wider.
Entwicklung der konsumtiven und investiven Ausgaben
Die Einnahmen und Ausgaben des Bundes und auch der Länder werden entsprechend ihrer ökonomischen Wirkung auf die gesamtwirtschaftlichen Abläufe geordnet. Dies erfolgt über den Gruppierungsplan. Hier kann nach konsumtiven und investiven Ausgabearten unterschieden werden. So werden u. a. Baumaßnahmen, der Immobilienkauf, Darlehen und die Inanspruchnahmen aus Gewährleistungen den investiven Ausgaben zugeordnet. Personalausgaben, sächliche Verwaltungsausgaben inklusive der militärischen Beschaffungen sowie Zuweisungen und Zuschüsse mit Ausnahme jener für Investitionen sind konsumtive Ausgaben.4
Konsumtive Ausgaben
Die Hauptgruppen 4 bis 6 des Gruppierungsplans stellen konsumtive Ausgaben dar. Die konsumtiven Ausgaben des Bundes summierten sich im Haushaltsjahr 2021 auf rund 510,8 Mrd. Euro. Sie hatten einen rechnerischen Anteil von 91,8 Prozent an den Gesamtausgaben des Bundes. Die konsumtiven Ausgaben fielen im Ist um rund 2,0 Prozent niedriger aus als im Soll veranschlagt. Wesentliche Gründe hierfür waren die Minderausgaben bei den Zuschüssen an Unternehmen. Dabei entfielen auf die Unternehmenshilfen rund 16,4 Mrd. Euro und 6,2 Mrd. Euro auf den laufenden Sachaufwand. Darüber hinaus waren die Zuschüsse an private soziale oder ähnliche Einrichtungen um rund 9,2 Mrd. Euro niedriger als veranschlagt. Dies ist insbesondere auf eine geringere Inanspruchnahme von Zuschüssen zur Bekämpfung des Ausbruchs der Corona-Pandemie und zur zentralen Beschaffung von Impfstoffen gegen das Virus zurückzuführen. Auch die Zinsausgaben unterschritten das Soll um 6,4 Mrd. Euro. Dagegen waren die Zuweisungen an Sondervermögen – aufgrund der Errichtung und Bestückung des Sondervermögens „Aufbauhilfe 2021“ in Höhe von 16 Mrd. Euro – höher als veranschlagt. Auch die Zuweisungen an den Bereich Sozialversicherung überschritten deutlich das Soll (rund +19,0 Mrd. Euro); genannt sei hier der um rund 13,6 Mrd. Euro höhere Zuschuss an die BA.
Im Vergleich zum Vorjahr stiegen die konsumtiven Ausgaben kräftig, und zwar um 30,5 Prozent beziehungsweise rund 119,4 Mrd. Euro an. Darin enthalten sind um insgesamt 51,4 Mrd. Euro höhere Zuweisungen an die Sondervermögen, insbesondere an den EKF und die „Aufbauhilfe 2021“. Die Buchung als „konsumtiv“ ist insofern irreführend, da die hiermit finanzierten Ausgaben des EKF zukunftsorientiert sind und damit investiven Charakter haben.
Darüber hinaus spielen vor allem die bereits mehrfach aufgeführten krisenbedingten Maßnahmen eine Rolle, für die höhere Zuschüsse an Unternehmen und Sozialversicherungen erfolgten. Ein Beispiel sind die Unternehmenshilfen (+29,8 Mrd. Euro). Die Sozialversicherungen erhielten höhere Leistungen von insgesamt 37,9 Mrd. Euro. Hier wirken sich der Zuschuss an die BA mit +16,9 Mrd. Euro und zusätzliche pandemiebedingte Leistungen an den Gesundheitsfonds mit rund 14,4 Mrd. Euro aus. Der Rückgang der Zinsausgaben um 2,6 Mrd. Euro gegenüber dem Vorjahr dämpfte den Anstieg der konsumtiven Ausgaben.
Investive Ausgaben
Investive Ausgaben sind in den Hauptgruppen 7 und 8 des Gruppierungsplans dargestellt. Die Definition ist nicht mit jener in den Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen vergleichbar, bei der Investitionen in Finanzvermögen nicht als investive Ausgaben zählen und u. a. auch die Ausgaben für Forschung und Entwicklung und für bestimmte Militärausgaben hinzugezählt werden. Die investiven Ausgaben erreichten im Bundeshaushalt 2021 eine Höhe von 45,8 Mrd. Euro und damit in absoluten Zahlen den zweithöchsten Wert seit Bestehen der Bundesrepublik Deutschland. Bei einem Soll 2021 von rund 59,3 Mrd. Euro ergaben sich Minderausgaben von rund 13,5 Mrd. Euro. Damit sind mehr als drei Viertel der veranschlagen Mittel abgeflossen. Ein Teil der Minderausgaben ist auf coronabedingte Sondereffekte in der Veranschlagung wie im Vollzug zurückzuführen. So wurden z. B. Gewährleistungen in Höhe von rund 4,2 Mrd. Euro nicht abgerufen und die Eigenmittelerhöhung der DB AG war um rund 1,4 Mrd. Euro geringer als im Bundeshaushalt 2021 veranschlagt. Darüber hinaus lagen die Zuschüsse an die „Autobahn GmbH des Bundes“ um 0,6 Mrd. Euro unter dem Soll. Zudem ergaben sich bei einer Vielzahl anderer investiver Vorhaben und Programme Minderausgaben gegenüber dem Sollansatz. Hintergrund für die Nichtausschöpfung dürften dabei u. a. auch die vielfältigen unmittelbaren und mittelbaren Auswirkungen des Pandemiegeschehens sein.
Im Vergleich zum Jahr 2020 waren die investiven Ausgaben um rund 4,6 Mrd. Euro beziehungsweise 9,1 Prozent geringer. Dies ist vor allem auf ein im Jahr 2020 an die BA gewährtes unterjähriges Darlehen in Höhe von rund 6,9 Mrd. Euro zurückzuführen, das im abgelaufenen Jahr nicht anfiel. Das Sondervermögen „Ausbau ganztägiger Bildungs- und Betreuungsangebote für Kinder im Grundschulalter“ war im Jahr 2020 mit insgesamt 2,5 Mrd. Euro ausgestattet worden. Im Jahr 2021 erhielt das Sondervermögen 1,0 Mrd. Euro zugewiesen und damit 1,5 Mrd. Euro weniger als 2020. Darüber hinaus gab es bei den Baumaßnahmen 2021 geringere Ausgaben von rund 5,1 Mrd. Euro (-52,1 Prozent), während die Zuschüsse für Investitionen an sonstige Bereiche um 6,1 Mrd. Euro höher ausfielen als im Jahr zuvor. Beides war auf einen Sondereffekt zurückzuführen. Die Investitionen im Fernstraßenbau wurden im Jahr 2021 an die „Autobahn GmbH des Bundes“ ausgelagert; dies dämpfte die Ausgaben für Bauinvestitionen um rund 4,2 Mrd. Euro im Vergleich zum Vorjahr. Die „Autobahn GmbH des Bundes“ erhält die benötigten Mittel in Höhe von 4,5 Mrd. Euro über Zuschüsse für Investitionen. Die Zuschüsse für Investitionen an sonstige Bereiche waren daher im Jahr 2021 insgesamt um rund 6,1 Mrd. Euro höher als ein Jahr zuvor. Der verbleibende Anstieg der Zuschüsse für Investitionen an sonstige Bereiche von rund 1,6 Mrd. Euro verteilte sich auf viele verschiedene Maßnahmen. Insbesondere Baukostenzuschüsse für Investitionen in die Schienenwege der Eisenbahnen des Bundes (+0,7 Mrd. Euro) und für die Unterstützung des flächendeckenden Breitbandausbaus (+0,1 Mrd. Euro) waren höher als im Jahr 2020. Darüber hinaus wurde für Beteiligungen mehr verausgabt als im Jahr 2020. Grund hierfür war eine Eigenmittelerhöhung der DB AG um rund 2,7 Mrd. Euro. Im Jahr 2020 konnte diese wegen ausstehender beihilferechtlicher Entscheidungen der Europäischen Kommission nicht erfolgen.
Investitionstätigkeit sichert den Erhalt und die Zukunftsfähigkeit unseres Landes. Es ist, insbesondere für die Planungssicherheit von Investitionen, gesetzlich sichergestellt, dass nicht verausgabte Investitionsmittel nicht verfallen. Sie sind übertragbar und stehen insoweit grundsätzlich auch für Folgejahre zur Verfügung.
Ausgabenstruktur nach Aufgabenbereichen sowie wesentlichen Einnahmepositionen
Im Sollbericht 2021 wurden wichtige der nachfolgenden Ausgabe- und Einnahmepositionen bereits kommentiert (s. a. Monatsberichte vom Februar und Juni 2021 „Sollbericht 2021: Ausgaben und Einnahmen des Bundeshaushalts“ und „Nachtragshaushalt 2021 des Bundes (Sollbericht)“).
Die Tabellen 6 und 7 zeigen die Ausgaben und Einnahmen des Bundes nach Aufgabenbereichen. Nummerierung und Darstellung erfolgen aufgrund der Systematik des Funktionenplans. Im Folgenden werden die vorläufigen Ergebnisse des Haushaltsjahres 2021 dargestellt.
Ausblick
Am 9. März 2022 ist die Kabinettsbefassung zum zweiten Regierungsentwurf des Bundeshaushalts 2022 sowie für die Eckwerte des Bundeshaushalts 2023 und den Finanzplan bis 2026 vorgesehen. Hierin sollen die Vorhaben des Koalitionsvertrags zur klimafreundlichen und digitalen Transformation der Wirtschaft und der Gesellschaft insgesamt umgesetzt werden.
Die Schuldenbremse betreffend ist im Koalitionsvertrag eine Zusammenfassung der aus den Haushalten 2020 bis 2022 resultierenden Tilgungspläne zu einem Gesamttilgungsplan sowie die Anpassung an die Tilgungsfristen der EU-Corona-Hilfen (2028 bis 2058, 31 Jahre) vorgesehen. Dies wird Gegenstand der Aufstellung des Bundeshaushalts 2022 sein. Zusammenführung und Ausgestaltung der Tilgungspläne werden im Rahmen der Beschlussfassung zum Bundeshaushalt 2022 überprüft. Es ist vorgesehen, ab 2023 die Obergrenze für die strukturelle Nettokreditaufnahme von 0,35 Prozent des BIP gemäß der grundgesetzlichen Vorgabe der Schuldenbremse wieder einzuhalten.
Fußnoten
- 1
- In dem Artikel aufgeführte Steuereinnahmen des Bundes weichen methodisch bedingt von den in den folgenden Tabellen 1 und 7 dargestellten Steuereinnahmen des Bundes ab.
- 2
- Monatsberichte des BMF vom Februar 2021, Artikel „Sollbericht 2021: Ausgaben und Einnahmen des Bundeshaushalts“ und Juni 2021, Artikel „Nachtragshaushalt 2021 des Bundes (Sollbericht)“.
- 3
- Die ursprünglich zwischen Bund und Ländern vereinbarte Aufteilung der „5-Mrd.-Entlastung“ auf die verschiedenen Transferwege sah eine Erhöhung des Länderanteils an der Umsatzsteuer um jährlich 1 Mrd. Euro, eine Erhöhung des Gemeindeanteils an der Umsatzsteuer um 2,4 Mrd. Euro sowie eine dauerhafte Erhöhung der Bundesbeteiligung an den KdU um 1,6 Mrd. Euro beziehungsweise 10,2 Prozentpunkte vor. Um sicherzustellen, dass die Bundesbeteiligung an den KdU insgesamt die verfassungsrechtlich festgelegte Schwelle für den Übergang zur Bundesauftragsverwaltung nicht überschreitet, wurde der über die KdU verteilte Anteil an der „5-Mrd.-Entlastung“ im Jahr 2021 reduziert und über eine entsprechende Erhöhung des Gemeindeanteils an der Umsatzsteuer um knapp 1,3 Mrd. Euro vollständig kompensiert. Das auf die „5-Mrd.-Entlastung“ zurückzuführende Entlastungsvolumen bei den KdU ist im Gesamtvolumen der Entlastungen im Bereich Soziales enthalten.
- 4
- Eine genaue Auflistung findet sich in § 13 Abs. 3 der Bundeshaushaltsordnung.