- Multilaterale Entwicklungsbanken oder „Multilateral Development Banks“ (MDBs) sind zentrale Akteure der internationalen Entwicklungsfinanzierung. Mit bis zu 190 Mitgliedsländern, teilweise mit regionalen Schwerpunkten, werden sie global von Geber- und Empfängerländern gemeinsam getragen. Sie stellen finanzielle und technische Hilfen sowie Beratung für Entwicklungs- und Schwellenländer bereit und leisten damit wichtige Beiträge zum Erreichen der nachhaltigen Entwicklungsziele der Vereinten Nationen.
- MDBs sehen sich zunehmend mit Herausforderungen globaler Natur und nicht mehr nur nationaler oder regionaler Art wie dem Klimawandel, dem Schutz der Umwelt, der Vorsorge vor Pandemien und der Wahrung von Frieden und Sicherheit konfrontiert. Um sie für die neuen Anforderungen besser aufzustellen, hat Deutschland im Oktober 2022 gemeinsam mit den Vereinigten Staaten von Amerika und weiteren großen Anteilseignern eine tiefgreifende Reform der größten der MDBs, der Weltbank, angestoßen. Diese zielt auf eine tiefgreifende Anpassung des Geschäftsmodells der Weltbank zum verstärkten Schutz von globalen öffentlichen Gütern ab.
- Auch Maßnahmen zur Erhöhung der Ausleihkapazität der Banken werden diskutiert. Mit der Ankündigung der Bundesregierung beim G20-Gipfel in Neu-Delhi, Hybridkapital der Weltbank in Höhe von 305 Mio. Euro zu zeichnen, nimmt Deutschland eine Vorreiterrolle unter den Geberländern ein. Bei der Jahrestagung von Weltbank und Internationalem Währungsfonds vom 9. bis 15. Oktober 2023 in Marrakesch, Marokko, wurden wichtige Entscheidungen für den Fortgang der Weltbankreform getroffen.
Entstehung und heutige Aufgaben der MDBs
Multilaterale Entwicklungsbanken (MDBs) stellen finanzielle und technische Hilfen sowie Beratung für weniger entwickelte Mitgliedsländer bereit, um diese bei der Förderung ihrer ökonomischen, sozialen und ökologischen Entwicklung zu unterstützen. Als zentrale Akteure in der Entwicklungsfinanzierung leisten sie wichtige Beiträge zum Erreichen der nachhaltigen Entwicklungsziele der Vereinten Nationen und für einen systematischen Umgang mit den globalen Herausforderungen unserer Zeit: der Bekämpfung von Armut, dem Schutz der Umwelt und des Klimas, der Vorsorge vor Pandemien, der Wahrung von Frieden und Sicherheit.
Die Weltbank wurde als erste und größte Institution unter den MDBs im Jahr 1944 zusammen mit dem Internationalen Währungsfonds als Sonderorganisation der Vereinten Nationen im Rahmen der sogenannten Bretton-Woods-Konferenz gegründet. Zusammen bildeten sie eine wichtige Grundlage für den wirtschaftlichen Aufschwung und die Bekämpfung von Armut nach dem Zweiten Weltkrieg. Die heutige Weltbankgruppe besteht aus fünf Unterorganisationen, die das gemeinsame Ziel der weltweiten Armutsminderung und der Förderung geteilten Wohlstands innerhalb planetarer Grenzen verfolgen: Die Internationale Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (International Bank for Reconstruction and Development, IBRD) nahm als erster Arm der Weltbankgruppe im Jahr 1946 ihre Geschäftstätigkeit auf und hat heute 189 Mitglieder. Eine der Hauptaufgaben der IBRD ist es, die wirtschaftliche Entwicklung in Ländern mit mittlerem Einkommen und in kreditwürdigen armen Ländern zu fördern. Dazu vergibt sie Kredite zu marktähnlichen Konditionen. Die Internationale Entwicklungsorganisation (International Development Association, IDA) wurde 1960 gegründet. Sie ist der konzessionäre Arm der Weltbank und vergibt konzessionäre Kredite und Zuschüsse an die ärmsten Länder der Welt. Die Internationale Finanz-Corporation (International Finance Corporation, IFC) wurde 1956 gegründet mit dem Ziel, die Privatwirtschaft in Entwicklungs- und Schwellenländern zu fördern. Sie vergibt Darlehen, Eigenkapitalbeteiligungen, Garantien und innovative Finanzprodukte zu kommerziellen Bedingungen an private Unternehmen. Die Multilaterale Investitions-Garantie-Agentur (Multilateral Investment Guarantee Agency, MIGA) fördert seit 1988 ausländische Direktinvestitionen in Entwicklungsländern durch die Vergabe von Garantien gegen nicht-kommerzielle Risiken. Das Internationale Zentrum zur Beilegung von Investitionsstreitigkeiten (International Centre for Settlement of Investment Disputes, ICSID) unterstützt seit 1966 Schlichtungsverfahren im Bereich grenzüberschreitende Investitionen.
Die im Laufe der Zeit entstandenen regionalen Entwicklungsbanken finanzieren Projekte und Programme in ihren regionalen Einsatzländern. Zu den größten regionalen MDBs, an denen auch die Bundesrepublik Deutschland beteiligt ist, gehören
- die Interamerikanische Entwicklungsbank (Inter-American Development Bank, IDB),
- die Afrikanische Entwicklungsbank (African Development Bank, AfDB),
- die Asiatische Entwicklungsbank (Asian Development Bank, ADB),
- die Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (European Bank for Reconstruction and Development, EBRD)
- und die Asiatische Infrastruktur-Investitions-Bank (Asian Infrastructure Investment Bank, AIIB).
Im europäischen Kontext von Bedeutung sind darüber hinaus die Europäische Investitionsbank (European Investment Bank, EIB) und die Entwicklungsbank des Europarats (Council of Europe Development Bank, CEB), deren Mitgliedschaft auf Mitglieder der Europäischen Union (EU) beziehungsweise des Europarats beschränkt ist (s. a. Tabelle 1).
Geschäftsmodell und Finanzierung
MDBs vergeben ihre finanziellen Hilfen zu vergünstigten Konditionen für Entwicklungsvorhaben an weniger entwickelte Mitgliedsländer. Die Mittelvergabe erfolgt für konkrete Investitionsprojekte des öffentlichen oder privaten Sektors sowie in begrenztem Umfang auch zur Unterstützung struktureller Reformen. Dabei kommen sowohl Darlehen als auch Eigenkapitalinvestitionen oder Anleihebürgschaften zum Einsatz. Aufgrund der hohen Kreditwürdigkeit der MDBs und ihres bevorzugten Status im Falle von Schuldenrestrukturierungen (Preferred Creditor Status) sind sie fast ausschließlich mit der bestmöglichen Krediteinstufung der Ratingagenturen bewertet. Dieses ermöglicht es den MDBs, zinsgünstig Mittel auf den internationalen Kapitalmärkten aufzunehmen und denjenigen Mitgliedsländern Zugang zu längerfristigen und zinsgünstigen Mitteln zu verschaffen, die ansonsten keinen oder nur erschwerten Zugang zu den internationalen Kreditmärkten hätten. Für die ärmsten Mitgliedsländer verfügen viele MDBs zudem über spezielle Fonds, die konzessionäre Kredite mit langer Laufzeit wie auch nicht zurückzahlbare Zuschüsse vergeben.
Grundlage der Finanzierung der multilateralen Entwicklungsbanken sind die Kapitaleinzahlungen der Mitglieder, deren Höhe von der wirtschaftlichen Leistungskraft des jeweiligen Mitgliedslands bestimmt wird. Dieser Kapitalstock dient als Sicherheit für die Mittelaufnahme der Banken auf den internationalen Finanzmärkten. Ergänzende Finanzierungsspielräume ergeben sich durch Zins- und Tilgungsrückflüsse aus gewährten Darlehen. Die gezeichneten Kapitalanteile sind nur zum Teil tatsächlich einzuzahlen (bei der IBRD z. B. zu maximal 20 Prozent), der Rest ist Haftungskapital in Form einer Garantie. Dieses Haftungskapital könnte nur in Anspruch genommen werden, wenn sonstige Mittel der MDB zur Begleichung von finanziellen Verpflichtungen erschöpft wären („drohender Verlust der Refinanzierungsfähigkeit“). Bislang musste noch keine MDB auf Haftungskapital zurückgreifen.
Kapitalerhöhungen können anlassbezogen aus wirtschaftlichen (Erhöhung der Ausleihkapazität) oder politischen (relative Veränderung der mit den Kapitalanteilen verbundenen Stimmrechte) Erwägungen heraus angestoßen werden. Eine Erhöhung der Anteile aller Mitglieder wird dabei als „allgemeine Kapitalerhöhung" bezeichnet. Die konzessionären Fonds der MDBs (u. a. IDA bei der Weltbank, der African Development Fund der AfDB und der Asian Development Fund der ADB) finanzieren sich hauptsächlich aus Geberbeiträgen der Mitgliedsländer, zusätzlich aus einem Teil des Gewinnüberschusses aus dem nichtkonzessionären Geschäftsbereich und im Fall von IDA aus Rückflüssen aus vergebenen IDA-Krediten sowie nichtkonzessionären Finanzmarktmitteln.
Struktur und Organisation
Bei Gründung beziehungsweise Beitritt erwerben Mitgliedstaaten einen Anteil am Kapitalstock der MDB und ein ihrem eingezahlten Anteil entsprechendes Stimmrecht in den Entscheidungsgremien. Der Gouverneursrat ist das Gremium mit oberster Leitungs- und Aufsichtsfunktion. Es entscheidet über die wichtigsten strategischen Fragen und über zentrale finanzielle Belange (z. B. Kapitalerhöhungen). Das operative Geschäft wird durch die Geschäftsleitung der jeweiligen Bank ausgeführt und durch ein mit Vertretern der Mitgliedsländer besetztes Exekutivdirektorium überwacht. Es ist üblich, dass im Gouverneursrat Ministerinnen und Minister oder deren Staatssekretärinnen oder Staatssekretäre vertreten sind, während die Rolle der Exekutivdirektoren i. d. R. durch ernannte Regierungsmitarbeiterinnen und -mitarbeiter wahrgenommen wird. In den meisten Banken bilden verschiedene kleinere Länder Stimmrechtsgruppen. Innerhalb der Bundesregierung sind die Zuständigkeiten für die MDBs im Wesentlichen auf das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) und das BMF verteilt (s. a. Tabelle 1). Wichtige grundsätzliche Entscheidungen in den Exekutivdirektorien erfordern gegebenenfalls eine qualifizierte Mehrheit von 2/3 (EBRD), beziehungsweise 75 Prozent (ADB, AfDB, AIIB), 80 Prozent (IDA) oder 85 Prozent (IBRD, IFC) der Stimmanteile. Die Vereinigten Staaten besitzen in der IBRD, IFC und IDB allein genug Stimmrechtsanteile, um wichtige Politikentscheidungen ablehnen zu können. Bei der AIIB gilt dieses faktische „Vetorecht“ für China. Die Mitgliedsstaaten der EU haben bei der Weltbankgruppe, der EBRD, der AfDB und der AIIB gemeinsam eine Sperrminorität.
Aktuelle Themen
Um die MDBs für ihre Aufgaben angesichts zunehmender globaler Herausforderungen mit grenzüberschreitendem Charakter wie Klimawandel, dem Verlust von Biodiversität, zunehmender Fragilität und globalen Pandemien besser aufzustellen, hat Deutschland im Oktober 2022 gemeinsam mit den Vereinigten Staaten und weiteren großen Anteilseignern eine tiefgreifende Reform der Weltbank als führender Institution unter den MDBs angestoßen. Kernanliegen der Reform ist es, die Weltbank und die regionalen Entwicklungsbanken noch stärker zu ertüchtigen, um angemessen auf globale Herausforderungen reagieren zu können und wirksam zum Schutz globaler öffentlicher Güter beitragen zu können.
Globale öffentliche Güter
Eines der Hauptziele der MDB-Reform ist es, das Geschäftsmodell der Weltbank stärker auf den Schutz und die Bereitstellung globaler öffentlicher Güter auszurichten. Hierzu zählt insbesondere der Schutz von Klima und Biodiversität, Pandemievorsorge und die Förderung von Frieden und Sicherheit. Als globale öffentliche Güter (Global Public Goods, GPG) werden sie bezeichnet, weil sie nicht nur für einzelne Länder, sondern für die Weltgemeinschaft und den Planeten von Nutzen sind. Ihr Schutz gelingt nur mit globalem Engagement. Der Begriff GPG wurde erstmals 1999 im Rahmen des Entwicklungsprogramms der Vereinten Nationen formuliert und zu einer der Prioritäten des 21. Jahrhunderts erklärt.
Hierzu werden zum einen Anpassungen des Auftrags und des Geschäftsmodells der Weltbank angestrebt, damit die Bank effektiver und effizienter wirken kann und neben Armutsbekämpfung auch stärker transformative Investitionen in den Schutz globaler öffentlicher Güter in ihre Geschäftstätigkeit mit einbeziehen kann („Better Bank“). Dafür sollen zum einen die eingesetzten Instrumente und Arbeitsweisen verbessert werden und die Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Weltbankarmen verstärkt werden, um z. B. wirksamer zusätzliche Mittel des Privatsektors sowie nationale öffentliche Mittel in den Empfängerländern zu mobilisieren. Zum anderen werden Schritte zur Erhöhung der Ausleihkapazität der Weltbank diskutiert („Bigger Bank“).
In diesem Zusammenhang spielt die Befassung der Finanzministerinnen und -minister sowie der Notenbankgouverneurinnen und -gouverneure der G20 mit den Empfehlungen der Expertengruppe zu den Kapitaladäquanzrahmen der Entwicklungsbanken eine zentrale Rolle. Es wurde ein Umsetzungsplan („Roadmap“) verabschiedet, der Schritte hin zu einer effizienteren Nutzung des vorhandenen Kapitals und die Ausweitung der Ausleihkapazität aufzeigt. Erste Vorschläge aus dem Bericht der Expertinnen und Experten werden in den Banken bereits umgesetzt: z. B. eine Absenkung der Eigenkapitaldeckung von 20 Prozent auf 19 Prozent (Weltbank), die Ausweitung bilateraler Garantieprogramme (alle), die Pilotierung von Hybridkapital für den Privatsektor (AfDB und Weltbank), Anpassung bei der Risikobemessung (ADB), Exposure Exchange Agreement (AfDB, ADB, IDB).
Bei der Jahrestagung von Internationalem Währungsfonds und Weltbank in Marrakesch, Marokko, vom 9. bis zum 15. Oktober 2023 fassten die Gouverneurinnen und Gouverneure der Weltbank weitere Beschlüsse zu inhaltlichen Schwerpunkten, Strukturen und Finanzinstrumenten, die die Reform entscheidend voranbringen werden und die Weltbank noch stärker als bisher auf die Adressierung globaler Herausforderungen ausrichten. So hat Weltbankpräsident Ajay Banga die Erweiterung des offiziellen Mandats der Weltbank bekanntgegeben – neben der Bekämpfung von Armut und der Förderung geteilten Wohlstands geht es um den Schutz von Umwelt und Natur („create a world free of poverty on a liveable planet“). Die Gouverneurinnen und Gouverneure der Weltbank haben diese neue Vision in Marrakesch indossiert. Zudem wurden neue Finanzierungsinstrumente geschaffen, wie eine Plattform für Portfoliogarantien der Anteilseigner sowie das sogenannte Hybridkapital, ein spezielles Anleiheprodukt für Anteilseigner. Als wichtige noch ausstehende Schritte wurden der verstärkte Einsatz des Know-hows der Weltbank u. a. für die Mobilisierung von Investitionen des Privatsektors und die Stärkung der einheimischen Ressourcenerhebung (insbesondere Steuern) genannt. Zudem soll ein System mit klaren Prinzipien entwickelt werden, das einen noch zielgerichteteren Einsatz hochkonzessionärer Mittel sicherstellt. Vertreter der Weltbank und der regionalen Entwicklungsbanken diskutierten zudem in Marrakesch, wie die MDBs für die Adressierung globaler Herausforderungen ihre jeweiligen Stärken komplementär einbringen und besser als System zusammenarbeiten können („MDBs as a system“).
Hybridkapital
ist eine spezielle Anleiheklasse. Es kombiniert Eigenschaften von Fremdkapital (Anleihen) und Eigenkapital (Aktien). Es steht langfristig zur Verfügung, haftet für Verlust und wird im Insolvenzfall erst nachrangig nach anderen Gläubigern (jedoch vor Eigenkapitalgebern) bedient. Hybridanleihen sind nur vonseiten des Emittenten kündbar und Zahlungen an die Investoren sind flexibel gestaltbar. Hybridkapital ermöglicht es der Weltbank, zusätzliche Kredite zu mobilisieren und erhöht somit die Kreditvergabekapazität mit einem Hebel von 1:8. Auf die Stimmrechte wirkt es sich nicht aus.
Deutschland hat mit seiner Ankündigung im Rahmen des G20-Gipfels der Staats- und Regierungschefs in Neu-Delhi, Indien, Hybridkapital der Weltbank in Höhe von 305 Mio. Euro zu zeichnen, eine Vorreiterrolle übernommen. Neben Deutschland prüfen weitere Geber die Zeichnung von Hybridkapital.
Fazit
MDBs sind zentrale Pfeiler der internationalen Finanzarchitektur, die sich neben der anhaltend notwendigen Armutsbekämpfung neuen und umfassenden globalen Herausforderungen gegenübersieht. Ziel des angestoßenen notwendigen Reformprozesses, den Deutschland als wichtiger Anteilseigner maßgeblich begleitet, muss es sein, die MDBs stärker und besser aufzustellen, um den gestiegenen globalen Anforderungen mithilfe eines angepassten Geschäftsmodells und durch erweiterte Ausleihkapazitäten gerecht zu werden. Erste wichtige Schritte wurden unternommen. Im weiteren Prozess gilt es insbesondere, Synergien der Zusammenarbeit der verschiedenen MDBs zu nutzen und Investitionen des Privatsektors in Entwicklungsländern verstärkt zu mobilisieren.