Spending Reviews im Bundeshaushalt

Spending Reviews¹ sind themenbezogene Haushaltsanalysen, die das regierungsinterne Verfahren der Aufstellung des Bundeshaushalts ergänzen. Diese untersuchen zumeist, welche Ziele mit einer staatlichen Maßnahme verfolgt werden, wie gut diese Ziele erreicht werden und inwieweit dies wirtschaftlich erfolgt.

Das BMF und die jeweils fachlich zuständigen Bundesministerien führen Spending Reviews gemeinsam durch. Das Thema einer Spending Review wird durch das Bundeskabinett beschlossen. Geleitet wird eine Spending Review von einem Lenkungsausschuss, der eine Arbeitsgruppe (AG) aus Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der beteiligten Bundesministerien einsetzt und den Arbeitsauftrag, die Verfahrensgrundsätze sowie den Bearbeitungszeitraum bestimmt. Dieser beträgt in der Regel rund ein Jahr. Am Ende des Prozesses beschließt der Lenkungsausschuss den Abschlussbericht. Nach einer Befassung im Bundeskabinett werden die Berichte auf der Website des BMF veröffentlicht.

Spending Reviews haben das Ziel, Verbesserungsvorschläge für den jeweiligen Politikbereich zu erarbeiten. Dadurch können Haushaltsmittel effizienter eingesetzt, Leistungen des Staats verbessert und somit auch finanzielle Freiräume für neue Maßnahmen oder Steuersenkungen eröffnet werden. Spending Reviews unterstützen so die Ziel- und Wirkungsorientierung des Bundeshaushalts.

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Ziel- und Wirkungsorientierung im Bundeshaushalt

Die Bedeutung von Ziel- und Wirkungsorientierung

Bei der ziel- und wirkungsorientierten Haushaltsführung (zwoH) liegt der Fokus des haushaltspolitischen Handelns auf den gewünschten Ergebnissen und ihrem Einfluss auf die Erreichung politischer Ziele. Um den Erfolg des Mitteleinsatzes zu messen, wird nicht nur darauf geschaut, wie viel für einen bestimmten Zweck ausgegeben wird, sondern auch darauf, was mit diesen Ausgaben erreicht werden soll beziehungsweise erreicht wurde. In der Fachsprache der zwoH geht es also darum, die bisher vorherrschende Input-Betrachtung über die Output-Betrachtung hin zu einer Betrachtung des Outcome und Impact zu ergänzen.

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Darstellung der Wirkungsorientierung vom Input über Output und Outcome hin zum Impact

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Die Ziele und Wirkungen von Ausgaben des Bundes sollen also in Zukunft verstärkt im Mittelpunkt der Diskussion stehen. Letztlich müssen alle Ausgabeprogramme auf die Erfüllung der vereinbarten politischen Ziele hin ausgelegt sein.

Der Weg zu einer verbesserten zwoH im Bundeshaushalt

Im Koalitionsvertrag wurde vereinbart, den Bundeshaushalt schrittweise auf eine zwoH umzustellen. In diesem Zusammenhang sollen alle Förder- und Ausgabenprogramme mit klar definierten, messbaren und auf die beabsichtigte Wirkung ausgerichteten Indikatoren und Evaluationsfristen versehen werden. Durch ein einheitliches Controlling sollen die Effektivität und Effizienz von Maßnahmen bewertet werden.

Die Deloitte Wirtschaftsprüfungsgesellschaft GmbH (Deloitte) hat gemeinsam mit dem ZEW – Leibniz-Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung im Auftrag des BMF Empfehlungen für ein Konzept zur Einführung einer zwoH entwickelt.² Das Forschungsgutachten kann auf den Internetseiten von Deloitte und ZEW heruntergeladen werden.

Neben dem Input weiterer Expertinnen und Experten aus Wissenschaft und Praxis stellten die Ergebnisse dieses Forschungsgutachtens eine zentrale Ausgangsbasis für die Beratungen der 11. Spending Review dar. Das AG-Format der Spending Review bot dabei die Möglichkeit, die Empfehlungen des Forschungsgutachtens in einem bewährten Verfahren mit der Expertise von Praktikerinnen und Praktikern aus mehreren Ressorts zu beraten und auszuwerten. Neben Expertinnen und Experten der teilnehmenden Ministerien (BMF, Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz und Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz) wurden auch Vertreterinnen und Vetreter aus dem Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung und dem Bundesministerium für Digitales und Verkehr als Gäste in die Beratungen der AG einbezogen.

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Empfehlungen der 11. Spending Review

Im Abschlussbericht der 11. Spending Review werden auf der Basis der dargestellten Arbeiten und unter Berücksichtigung der im Grundgesetz und der Bundeshaushaltsordnung (BHO) zum Grundsatz der Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns bereits verankerten Regelungen folgende Maßnahmen vorgeschlagen:

• Initiierung eines gemeinsamen Bekenntnisses der Bundesregierung, das die Verbesserung der zwoH im Rahmen einer Beschlussfassung des Bundeskabinetts mit einem starken politischen Signal unterstützt;
• Erarbeitung und Veröffentlichung einer Definition der zwoH für die Haushaltsführung des Bundes, um ein einheitliches Begriffsverständnis innerhalb der Bundesregierung herzustellen;
• Verbesserungen der Evaluationskultur, Verbesserung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen und Erfolgskontrollen (gemäß § 7 BHO) durch
  • Berücksichtigung der SMART-Kriterien³ bei der Formulierung der Ziele;
  • mittel- bis langfristigen Einsatz standardisierter Indikatoren in geeigneten Fällen, die bezüglich der Ziele für nachhaltige Entwicklung (SDGs = Soziales, Wirtschaft, Umwelt) und gegebenenfalls weiterer übergreifender strategischer beziehungsweise politischer Ziele aggregierbar sind;
  • verstärkten Einsatz und Dokumentation von Indikatoren für Förderprogramme und – soweit möglich – allen finanzwirksamen Maßnahmen;
  • Erarbeitung und Veröffentlichung eines ressortübergreifenden Orientierungsrahmens, z. B. durch einen oder mehrere Leitfäden zu Evaluation und Indikatoren. Diese können ressortspezifisch untersetzt werden. Die Ergebnisse aus dem laufenden Prozess der Unterarbeitsgruppe Erfolgskontrolle der Arbeitsgruppe Haushaltsrecht der obersten Bundesbehörden können berücksichtigt werden;
  • grundsätzliche Veröffentlichung von Evaluationsberichten;
  • transparente Verfügbarkeit dieser Berichte kurzfristig über einheitliche Websites/-portale der Ressorts und perspektivisch über ein Evaluationsportal des Bundes;
  • Ausweisung von Zielkonflikten in Evaluationen im Hinblick auf die Verwirklichung von SDGs;
  • die stärkere Einbindung der Kompetenzstelle für Evaluierung im Statistischen Bundesamt in Belangen von Evaluationen und Erfolgskontrollen;
• Anstreben eines umfassenden Taggings im Klima- und Transformationsfonds (KTF) und bei den Grünen Bundeswertpapieren;
• Pilotierung eines titelübergreifenden Analysings zur Minderung von Treibhausgas-Emissionen (SDG 13) am Beispiel des KTF;
• aufbauend auf den Erkenntnissen des Roll-outs des Taggings und der Pilotierung des Analysings zur Minderung von Treibhausgas-Emissionen für den KTF sollen mittelfristig weitere Bereiche (Ziele, Indikatoren), in denen eine gute Datenlage vorliegt, für eine Ausweitung des Analysings identifiziert und möglichst titel- und einzelplanübergreifend betrachtet werden;
• Empfehlung zur Einführung von koordinierten ressortinternen Abstimmungen („Programmklausuren“) oder entsprechenden Gremien. Dies soll in regelmäßigen Abständen Transparenz und Erfahrungsaustausch sicherstellen, wie politische Vorgaben für finanzwirksame Maßnahmen in überprüfbare Ziele – unterlegt mit Indikatoren – übersetzt werden und die Wirkung finanzwirksamer Maßnahmen nachgehalten werden kann;
• Entwicklung von Eckpunkten und Kriterien zur Unterstützung einer Qualitätssicherung der Wirkungsprüfung in den Ressorts, damit ein wirksames Controlling mit einheitlichen Maßstäben gewährleistet wird. Die Ressorts benennen dafür Ansprechpersonen;
• Verbesserung der Digitalisierung in Bezug auf ein wirkungsorientiertes Monitoring unter Berücksichtigung laufender Prozesse;
• Berücksichtigung der Inhalte der zwoH in Aus-, Fort- und Weiterbildungen zum Haushaltsrecht zur nachhaltigen Verbesserung der Evaluationskultur sowie Ziel- und Wirkungsorientierung;
• Empfehlung der Einrichtung einer ressortübergreifenden Koordinierungsgruppe, um ein effizientes strategisches Prozessmanagement zur weitergehenden Abstimmung im Hinblick auf die Umsetzung der vorgeschlagenen Maßnahmen zu erwirken. Dies ermöglicht einen ressortübergreifenden Erfahrungsaustausch und die Identifikation von „good practices“.

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Ausblick

Der Abschlussbericht der 11. Spending Review ist am 10. April 2024 vom Bundeskabinett zustimmend zur Kenntnis genommen worden. Zugleich hat das Bundeskabinett die Durchführung der 12. Spending Review zum Thema „Umsetzung von Empfehlungen zur Ziel- und Wirkungsorientierung im Bundeshaushalt“ beschlossen und das BMF damit beauftragt, diese mit weiteren Ressorts durchzuführen. Diese Spending Review wird an die Arbeiten der nun abgeschlossenen 11. Spending Review anknüpfen und die ersten Umsetzungsschritte erarbeiten, insbesondere zu Evaluationen und Indikatorik.

Die Umsetzung der Empfehlungen der 11. Spending Review wird besonderen Herausforderungen begegnen. Die Bildung aussagekräftiger und auf die Wirkung der Maßnahmen bezogener Indikatoren und darauf bezogener IT-Systeme ist nicht trivial. Eine besondere Herausforderung dürfte auch die Arbeit an standardisierten Indikatoren werden. Die Erfahrungen aus dem internationalen Vergleich zeigen, dass es kein One-size-fits-all-Rezept zur Etablierung einer Kultur der Ziel- und Wirkungsorientierung gibt. Daher ist die hier vorgeschlagene Einführung eines neuen Systems der zwoH als ein lernender Prozess angelegt, der durch die Pilotierung verschiedener Themen und eine starke Kooperation in der Bundesregierung gekennzeichnet sein soll. Dafür kann die kommende 12. Spending Review einen wichtigen ergänzenden institutionellen Rahmen bieten und in einem straffen Verfahren wichtigen Sachverstand aus verschiedenen für das Thema besonders relevanten Ministerien bündeln.