- Das BMF hat dem Bundeskabinett am 20. März 2024 den 6. Bericht zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen vorgelegt.
- Der Bericht zeigt: Die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen steht aufgrund des demografischen Wandels vor großen Herausforderungen. Die vom demografischen Wandel betroffenen öffentlichen Ausgaben würden ohne politisches Gegensteuern im kommenden Jahrzehnt sehr deutlich und auch danach kontinuierlich weiter steigen.
- Zur Einhaltung der Schuldenbremse und zur Sicherung der langfristigen Tragfähigkeit wird es in allen relevanten Politikbereichen auf eine Mischung aus Strukturreformen und weiteren gesetzlichen und untergesetzlichen Maßnahmen ankommen, um die alterungsbedingte Ausgabenentwicklung zu begrenzen.
Inhalt
- Einleitung
- Methodik und inhaltlicher Fokus
- Öffentliche Finanzen vor großen Herausforderungen
- Entwicklung der demografieabhängigen öffentliche Ausgaben 2000 bis 2070
- Projektion der gesamtstaatlichen Schuldenstandsquote bis 2070
- Gründe für die Verschlechterung der Tragfähigkeit
- Dem demografischen Wandel trotzen
- Fazit
Einleitung
Mit dem nunmehr 6. Tragfähigkeitsbericht blickt das BMF wieder weit in die Zukunft. Basierend auf Modellrechnungen von Prof. Martin Werding (Ruhr-Universität Bochum) zeigt der Tragfähigkeitsbericht die Herausforderungen, die aus dem demografischen Wandel für die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen und zur Wahrung der fiskalischen Resilienz und finanzpolitischen Solidität voraussichtlich erwachsen. Damit knüpft der Bericht an die finanzpolitische Strategie „Finanzpolitik in der Zeitenwende“ an und untermauert die darin verankerte Ausrichtung der Finanzpolitik.
Der Tragfähigkeitsbericht des BMF
wird einmal pro Legislaturperiode erstellt. Der Bericht basiert auf einem Forschungsgutachten externer Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler. Im Fokus stehen wissenschaftlich fundierte gesamtstaatliche Projektionen der demografieabhängigen Ausgaben in den Bereichen Alterssicherung, Gesundheit und Pflege, Arbeitslosigkeit sowie Bildung und Familie. Die Ergebnisse der Langfristprojektionen sind keine Prognosen, sondern zeigen eine hypothetische Entwicklung (Projektion) der staatlichen Finanzen unter den getroffenen demografischen und makroökonomischen Annahmen sowie unter der Annahme, dass die bisherige Politik unverändert beibehalten wird. Die Regelungen zur Beitragssatzanpassung in den Sozialversicherungen und die grundgesetzliche Schuldenbremse werden bei den Berechnungen nicht berücksichtigt.
Methodik und inhaltlicher Fokus
Im Fokus des Berichts stehen wissenschaftlich fundierte gesamtstaatliche Projektionen der demografieabhängigen Ausgaben in den Bereichen Alterssicherung, Gesundheit und Pflege, Arbeitslosigkeit sowie Bildung und Familie – erstmalig für den Zeitraum bis 2070. Die Projektionen beruhen auf differenzierten Annahmen zur langfristigen Entwicklung demografischer und makroökonomischer Größen wie etwa der Bevölkerungsentwicklung und ‑alterung, der Erwerbsbeteiligung sowie des Wirtschaftswachstums und der Zinsentwicklung. Die Annahmen werden so getroffen, dass sich zwischen einem günstigen Basisszenario (T+) und einem ungünstigen Basisszenario (T-) ein Spektrum möglicher zukünftiger Entwicklungen ergibt.
Unter der Annahme, dass im Projektionszeitraum keine weiteren einnahme- und ausgaberelevanten Politikmaßnahmen ergriffen werden (sogenannte No-Policy-Change-Annahme), können aus den Projektionen der alterungsbedingten Ausgaben zentrale finanzpolitische Kennziffern wie die Schuldenstandsquote fortgeschrieben werden. Dabei wird auch von der verfassungsrechtlichen Schuldenbremse abstrahiert, um sich im Zeitablauf ergebende Tragfähigkeitslücken (anhand sogenannter S-Indikatoren) offenzulegen. Diese geben Aufschluss über Handlungsbedarfe, um die langfristige Tragfähigkeit im Zuge des demografischen Wandels zu wahren.
Aufgrund der großen Unsicherheit sehr weit in die Zukunft reichender Modellrechnungen eignen sich die Tragfähigkeitslücken nicht zur Ableitung unmittelbarer Politikempfehlungen. Die ausgewiesenen Tragfähigkeitslücken sollten allerdings als Signal betrachtet werden, dass die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen kein Selbstläufer ist.
Öffentliche Finanzen vor großen Herausforderungen
Der demografische Wandel stellt eine zentrale Herausforderung für die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen in Deutschland dar. In den 2020er- und 2030er-Jahren, wenn die sogenannte Babyboomer-Generation in Rente geht, wird die Zahl der Menschen im Rentenalter absolut und auch im Verhältnis zur Zahl der Menschen im erwerbsfähigen Alter deutlich ansteigen (s. a. Abbildung zum Altenquotient). Die Bevölkerung ist bereits jetzt deutlich gealtert: Heute ist etwa jede zweite Person über 45 Jahre alt, jede fünfte Person ist über 66 Jahre alt. Zwar hat sich die demografische Ausgangsbasis gegenüber dem vorangegangenen Tragfähigkeitsbericht durch Zuwanderung verbessert. Allerdings wird sich der Alterungsprozess im Zeitraum bis 2040 unvermeidlich einstellen und die Ausgabendynamik der öffentlichen Haushalte und sozialen Sicherungssysteme in den kommenden Jahrzehnten prägen.
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Den Projektionen zufolge könnten die alterungsbedingten öffentlichen Ausgaben bis zum Jahr 2070 unter ungünstigen Bedingungen (T-) von 27,3 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) im Jahr 2022 auf 36,1 Prozent in 2070 steigen. Unter günstigen Bedingungen (T+) erreichen sie bis zum Jahr 2070 30,8 Prozent des BIP (s. a. Abbildung zu aggregierten Ausgaben).
Die öffentlichen Ausgaben im Bereich Alterssicherung stellen dabei den größten Einzelposten der demografieabhängigen Ausgaben dar. Die darin enthaltenen Rentenausgaben der gesetzlichen Rentenversicherung könnten laut Projektion von 9,6 Prozent des BIP im Jahr 2021 unter ungünstigen Annahmen (T-) auf 13,1 Prozent im Jahr 2070 steigen, unter günstigen Annahmen (T+) dagegen auf 11,0 Prozent des BIP.
Den zweitgrößten Anteil an den demografiebedingten Ausgaben nimmt der Bereich Gesundheit und Pflege ein. In einem ungünstigen Szenario könnten die projizierten Ausgaben der gesetzlichen Krankenversicherung im Zuge der demografischen Alterung bis 2070 auf 10,0 Prozent des BIP steigen, während sie in einem optimistischen Szenario auf nur 8,2 Prozent ansteigen. Den prozentual größten Anstieg weisen die Ausgaben im Bereich Pflege auf. Ausgehend von einer Ausgabenquote von 1,5 Prozent des BIP im Jahr 2021 könnten sich die Ausgaben im ungünstigen Fall (T-) bis 2070 auf 3,2 Prozent des BIP mehr als verdoppeln. Im günstigen Szenario (T+) stünde bis 2070 immer noch ein Anstieg auf 2,2 Prozent des BIP zu Buche.
Entwicklung der demografieabhängigen öffentliche Ausgaben 2000 bis 2070
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Die im Zeitablauf steigenden alterungsbedingten Ausgabequoten führen ohne aktives Gegensteuern („no policy change“) und ohne Einhaltung der Schuldenbremse zu einer kontinuierlichen Verschlechterung der gesamtstaatlichen Primär- und Finanzierungssalden. Im ungünstigen Szenario (T-) führen die steigenden Finanzierungsdefizite langfristig zu einem sich beschleunigenden Anstieg der Schuldenstandsquote auf rund 365 Prozent des BIP. Im günstigen Szenario (T+) steigt die Quote bis zum Jahr 2070 immerhin noch auf rund 140 Prozent des BIP (s. a. Abbildung zur Schuldenstandsquote). Die Quoten zeigen somit auf, dass Handlungsbedarf besteht und es auf Reformen ankommt, vor allem im Bereich der sozialen Sicherung, aber auch auf eine Angebotspolitik zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit und des Wachstums, um den beschriebenen Tragfähigkeitsrisiken zu begegnen.
Projektion der gesamtstaatlichen Schuldenstandsquote bis 2070
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Die fiskalische Tragfähigkeit hat sich im Vergleich zum vorangegangenen Tragfähigkeitsbericht aus dem Jahr 2020 substanziell verschlechtert (s. a. Tabelle zu Tragfähigkeitsindikatoren mit Effekten der Ausgangssituation und der demografischen Alterung). Bei einer langfristigen Betrachtung (S2-Indikator) liegt der fiskalische Handlungsbedarf zur Wahrung der Tragfähigkeit – definiert als sofortige und dauerhafte Verbesserung des Primärsaldos – zwischen 2,67 Prozent des BIP unter eher günstigen (T+) und 6,93 Prozent des BIP unter eher ungünstigen Annahmen (T-). Wenn bis zum Jahr 2070 die 60-Prozent-Schuldenstandsquote eingehalten werden soll, liegt der jährliche Anpassungsbedarf zukünftiger Primärsalden (Indikator S12070) bei 1,6 Prozent des BIP in im günstigen Szenario (T+) und 4,71 Prozent im ungünstigen Szenario (T-).
Die Tragfähigkeitsrisiken konzentrieren sich auf die Bundesebene, sowohl aus ihrer Rolle als Garant für die Liquidität der Sozialversicherungen als auch durch direkte Effekte für den Bundeshaushalt. Die Finanzen der Länder und Gemeinden sind insgesamt weniger stark von der demografischen Alterung betroffen als die des Bundes. Länder und Gemeinden weisen aber eine erhebliche Heterogenität hinsichtlich ihrer Schuldenstände und Finanzierungssalden auf.
| Variante T- | Variante T+ | ||||||||
| Indikatoren | insgesamt | Ausgangs- situation | Demografische Alterung | insgesamt | Ausgangs- situation | Demografische Alterung | |||
| 6. Tragfähigkeitsbericht | |||||||||
S2 | 6,93 | 0,75 | 6,18 | 2,67 | 0,13 | 2,54 | |||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
S12070 | 4,71 | 0,67 | 4,04 | 1,6 | 0,13 | 1,47 | |||
| Alle Angaben stellen dauerhafte Verbesserungen des Primärsaldos des gesamtstaatlichen Haushalts dar, gemessen in Prozent des laufenden Bruttoinlandsprodukts. | |||||||||
| Zugrunde liegende finanzpolitische Ziele: | |||||||||
| - S2 Einhaltung der intertemporalen Budgetbeschränkung des Staats bei unendlichem Zeithorizont. | |||||||||
| - S120XX Erreichung einer Schuldenstandsquote in Höhe von 60 Prozent im Jahre 20XX. | |||||||||
| Quelle: Werding u. a. (2023) | |||||||||
Gründe für die Verschlechterung der Tragfähigkeit
Trotz der deutlich günstigeren Bevölkerungsvorausberechnung des Statistischen Bundesamts, die den neuen Projektionen zugrunde liegt, ergibt sich daher eine Verschlechterung der Tragfähigkeit im Vergleich zum 5. Tragfähigkeitsbericht.
Ursachen für die Verschlechterung sind zum einen, dass die Ausgangslage der deutschen Wirtschaft und der öffentlichen Finanzen infolge der jüngsten Krisen deutlich ungünstiger ausfällt als beim vorangegangenen Bericht im Jahr 2020. Sie hat sich infolge der Corona-Pandemie der Jahre 2020/2021 sowie des russischen Angriffskriegs gegen die Ukraine und der dadurch ausgelösten Energiepreiskrise im Jahr 2022 stark verschlechtert.
Zum anderen führt die Verlängerung des Simulationszeitraums von 2060 auf 2070 bei steigenden demografiebedingten Ausgaben für sich genommen zu einem Anstieg der Tragfähigkeitslücke. Letztlich tragen auch einige im Vergleich zum 5. Tragfähigkeitsbericht geänderte Annahmen und Fortschreibungsmethoden sowie der aktualisierte Rechtsstand (Stichtag 30. Juni 2022) zur Vergrößerung der Tragfähigkeitslücke bei.
Die Rolle einer vorausschauenden und soliden Finanzpolitik
- Als Grundlage für langfristig tragfähige öffentliche Finanzen betont der Bericht die Bedeutung einer vorausschauenden und soliden Finanzpolitik.
- Die Finanzpolitik steht kurz- und mittelfristig vor der Aufgabe, durch konjunkturgerechte Konsolidierung Risikopuffer zur Überwindung künftiger Krisen zurückzugewinnen und haushaltspolitische Spielräume für die Finanzierung von Zukunftsaufgaben zu erarbeiten.
- Die im Grundgesetz verankerte Schuldenregel sichert die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen und bildet das Fundament einer soliden Finanzpolitik. Ihre Einhaltung erfordert fortlaufend, geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um den aus dem demografischen Wandel resultierenden steigenden Ausgaben zu begegnen.
- Angesichts der demografischen Herausforderungen gewinnt ein effizienter Einsatz staatlicher Mittel und die Priorisierung von Investitionen zur Modernisierung Deutschlands und Zukunftsausgaben an Bedeutung. Dies trägt zur Dynamisierung der wirtschaftlichen Entwicklung bei und kann über ein sich selbst tragendes Wirtschaftswachstum zu mehr Wohlstand führen.
Dem demografischen Wandel trotzen
Zur Sicherung der langfristigen Tragfähigkeit wird es in allen relevanten Politikbereichen auf eine Mischung aus Strukturreformen und weiteren gesetzlichen und untergesetzlichen Maßnahmen ankommen, um die alterungsbedingte Ausgabenentwicklung zu begrenzen.
Es zeigt sich, dass Deutschland durch Erreichen des günstigeren Szenarios (T+) den Großteil der Tragfähigkeitsrisiken bewältigen kann (s. a. Abbildung zum Übergang von T- zu T+). Das Erreichen dieses Szenarios setzt allerdings eine günstige demografische und wirtschaftliche Entwicklung voraus. Strukturelle Reformen zur Umsetzung einer Angebotspolitik können diese Entwicklung unterstützen, gleichzeitig das Wirtschaftswachstum stärken und damit das Erreichen einer günstigeren Entwicklung befördern. Hierzu zählen Maßnahmen, die das inländische Erwerbstätigenpotenzial stärker ausschöpfen und die Zuwanderung für qualifizierte Fachkräfte erleichtern.
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Insbesondere eine höhere Zuwanderung von Fachkräften und eine niedrigere Erwerbslosigkeit wirken sich günstig auf die langfristige Tragfähigkeit aus. Ebenfalls günstige Effekte ergeben sich durch einen stärkeren Anstieg der Erwerbsbeteiligung von älteren Personen sowie von Frauen. Dies gilt insbesondere für den Fall, dass in Zukunft auch die durchschnittliche Arbeitszeit von Frauen und älteren Personen zunimmt.
Im Bereich der Altersvorsorge bedarf es darüber hinaus gezielter Reformen. Das BMF leitet mit dem Generationenkapital dafür einen ersten wichtigen Schritt ein. Die Umlagefinanzierung der gesetzlichen Rentenversicherung wird um eine kapitalgedeckte Komponente ergänzt und ein von der demografischen Entwicklung in Deutschland weitestgehend unabhängiger, langfristiger Finanzierungsbaustein aufgebaut.
Im Bereich Gesundheit und Pflege ist mit Blick auf die langfristige Tragfähigkeit künftig noch stärker darauf zu achten, den demografisch bedingten Anstieg der Gesundheitsausgaben zu begrenzen, insbesondere über das Heben von Effizienzpotenzialen.
Fazit
Der 6. Tragfähigkeitsbericht führt die Herausforderungen aus der demografischen Alterung deutlich vor Augen. Der Übergang der Babyboomer-Generation in das Rentenalter wird die Ausgabendynamik der öffentlichen Haushalte und sozialen Sicherungssysteme in den kommenden Jahrzehnten prägen. Darüber hinaus haben die finanzpolitischen Anstrengungen zur Bewältigung der Corona-Pandemie und der durch den russischen Angriffskrieg ausgelösten Energiekrise sich deutlich belastend auf budgetäre Ausgangslage und damit auf die Tragfähigkeit ausgewirkt.
Kurz- und mittelfristig müssen mit einer konjunkturgerechten Haushaltskonsolidierung fiskalische Puffer wiederaufgebaut werden, um künftige Krisen überwinden und Spielräume für die Finanzierung von Zukunftsaufgaben erarbeiten zu können. Zur Sicherung der langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen sind Strukturreformen erforderlich, die der alterungsbedingten Ausgabenentwicklung entgegenwirken und die gesetzlichen Sozialversicherungen zukunftsfest machen. Die im Grundgesetz verankerte Schuldenregel bildet dafür das Fundament. Ihre Einhaltung fordert fortlaufend geeignete Maßnahmen, um den aus dem demografischen Wandel resultierenden Ausgaben zu begegnen.
Es gilt, das inländische Erwerbstätigenpotenzial stärker auszuschöpfen, indem die Voraussetzungen für einen längeren Verbleib im Arbeitsleben und für eine weiter steigende Erwerbsbeteiligung von Frauen geschaffen werden. Eine erleichterte Zuwanderung für qualifizierte Fachkräfte würde ebenfalls zu künftigem Wachstum beitragen und die Sozialversicherungen entlasten.