- Zum 30. April 2024 sind die neuen Regeln des reformierten Stabilitäts- und Wachstumspakts in Kraft getreten.
- Das reformierte Regelwerk soll Haushaltsdisziplin sowie stabile und tragfähige öffentliche Finanzen in Europa sicherstellen. Gleichzeitig werden die Voraussetzungen für wachstumsfördernde Reformen und Investitionen gestärkt.
- Deutschland hat sich von Beginn an konstruktiv in den Prozess eingebracht. Dabei ist es gelungen, ambitionierte Regeln, insbesondere wirksame Sicherheitslinien, in die Rechtstexte aufzunehmen.
- Nach der Reform kommt es nun auf eine konsequente Umsetzung der Regeln an, um solide und tragfähige Staatsfinanzen in Europa zu sichern. Bis zum Frühherbst sind die EU-Mitgliedstaaten nun aufgefordert, ihre mittelfristigen finanzpolitisch-strukturellen Pläne vorzulegen.
Erfolgreicher Reformabschluss
Am 30. April 2024 sind die Verordnungen zum reformierten Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) in Kraft getreten. Sie bilden den erfolgreichen Abschluss des jüngsten Reformprozesses der europäischen Fiskalregeln. Dieser wurde bereits Anfang des Jahres 2020 initiiert und gewann nach pandemiebedingter Unterbrechung insbesondere ab dem Jahr 2022 zunehmend an Dynamik. Eine politische Einigung der Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) im ECOFIN-Rat konnte am 20. Dezember 2023 erzielt werden; das Europäische Parlament stimmte den Vorschlägen nach abschließenden Verhandlungen am 23. April 2024 zu.
Der Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP)
ist ein regelbasierter Rahmen für die Koordinierung und Überwachung der nationalen Finanzpolitiken in der Europäischen Union (EU). Der Pakt wurde im Jahr 1997 geschlossen, um solide öffentliche Finanzen – eine wichtige Voraussetzung für den Erfolg der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) – zu garantieren. Im Maastricht-Vertrag von 1992 wurden die sogenannten Konvergenzkriterien für den Beitritt zur WWU festgelegt, die ein stabiles Preisniveau, stabile langfristige Zinssätze und Wechselkurse, aber auch Obergrenzen für die Gesamt- und Neuverschuldung der Mitgliedstaaten der EU umfassen.
Im SWP wurden dann die Obergrenze des Schuldenstands mit 60 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) sowie ein maximales Defizit von 3 Prozent des BIP dauerhaft festgeschrieben. Diese Referenzwerte sind im Zuge der jüngsten Reform unverändert geblieben, wofür sich auch Deutschland seit Beginn der Reformdebatte eingesetzt hat.
Deutschland hat sich von Beginn an intensiv und konstruktiv in den Prozess eingebracht. Von deutscher Seite konnten dabei wichtige Impulse im Sinne eines Regelwerks gesetzt werden, das solide Staatsfinanzen weiterhin sicherstellt und wachstumsfördernde Maßnahmen stärkt. Dazu gehört insbesondere die Aufnahme quantitativer Mindestanforderungen zur Rückführung beziehungsweise Begrenzung von Defiziten und Schuldenstandsquoten in die Rechtstexte.
Die stabilitätsorientierte Haltung Deutschlands wurde in den Verhandlungen von vielen Mitgliedstaaten unterstützt. Dies zeigt sich beispielsweise in einem gemeinsamen Gastbeitrag, der von Finanzministerinnen und -ministern aus elf der insgesamt 27 EU-Mitgliedstaaten unterzeichnet wurde. Zudem war die enge und konstruktive deutsch-französische Zusammenarbeit wesentlich für die erzielte Einigung.
Das reformierte Regelwerk bietet das nötige regelgebundene Fundament, um Haushaltsdisziplin sowie tragfähige öffentliche Finanzen zu sichern und gleichzeitig ausreichend Raum für Investitionen und Reformen für mehr Wachstum zu ermöglichen. Solide Staatsfinanzen tragen aufgrund ihres vertrauensbildenden und Erwartungen stabilisierenden Effekts zu einem wachstumsfördernden Umfeld bei. Damit sind die wesentlichen Rahmenbedingungen zur dauerhaften Erhaltung der finanziellen Handlungsfähigkeit in Europa gesetzt.
Der SWP: solide Finanzen in Europa
Verbindliche Fiskalregeln in Europa sind ein Grundpfeiler zur Sicherung der ökonomischen Basis für das Funktionieren der WWU. Mithilfe des SWP werden die Mitgliedstaaten der EU zu einer stabilitätsorientierten Finanzpolitik angehalten, um im Zusammenspiel mit der auf Preisstabilität ausgerichteten Geldpolitik der Europäischen Zentralbank die Voraussetzungen für ein hohes, nachhaltiges und beschäftigungswirksames Wachstum zu schaffen.
Kernelemente des SWP – der präventive Arm
Der SWP setzt sich aus einem sogenannten präventiven Arm und einem korrektiven Arm zusammen. Der präventive Arm, für den die Verordnung (EU) 2024/1263 einschlägig ist, soll insbesondere Haushaltsdisziplin und damit präventiv die Vermeidung übermäßiger Defizite gewährleisten. Liegt dennoch ein übermäßiges Defizit in einem Mitgliedstaat vor, greift der korrektive Arm, der durch die Verordnung (EG) 1467/97 konkretisiert wird und dessen Kernelement das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit ist, welches die Korrektur übermäßig hoher Haushaltsdefizite oder übermäßig hoher Staatsschulden unterstützt.
Der präventive Arm hat im Zuge der jüngsten Reform eine grundlegende Neuausrichtung erfahren. Ausgangsbasis hierfür waren die am 26. April 2023 vorgelegten Legislativvorschläge der Europäischen Kommission, die im Zuge der Verhandlungen auf europäischer Ebene an zentralen Stellen weiterentwickelt wurden.
Im Mittelpunkt des präventiven Arms stehen zukünftig mittelfristige finanzpolitisch-strukturelle Pläne der einzelnen Mitgliedstaaten, die Haushalts- sowie Reform- und Investitionsziele in sich vereinen. Die Pläne umfassen einen Zeitraum von vier oder fünf Jahren, je nach regulärer Dauer der Legislaturperiode des betreffenden Mitgliedstaats. Durch die mittelfristige Ausrichtung können Risiken für die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen, z. B. Kosten aufgrund der demografischen Entwicklung, die über den kurzfristigen Horizont hinausgehen, besser berücksichtigt werden.
Die Haushaltsziele werden insbesondere über mehrjährige Ausgabenpfade mit verbindlichen Obergrenzen abgebildet. Zur Sicherstellung der Schuldentragfähigkeit durch solide Staatsfinanzen müssen diese hinreichend ambitionierten fiskalischen Anforderungen genügen. Die Festlegung der Ausgabenpfade erfolgt dabei auf Basis der Netto-Primärausgaben eines Mitgliedstaats, die zukünftig als Hauptindikator der europäischen Haushaltsüberwachung dienen.
Netto-Primärausgaben
sind Staatsausgaben ohne Zinsausgaben und bereinigt um Ausgaben für Programme der EU, die vollständig durch Einnahmen aus den Unionsfonds ausgeglichen werden, nationale Ausgaben für die Kofinanzierung von Programmen, die von der EU finanziert werden, konjunkturelle Komponenten der Ausgaben für Leistungen bei Arbeitslosigkeit und einmalige und sonstige befristete Maßnahmen sowie diskretionäre einnahmeseitige Maßnahmen (z. B. wird eine Senkung von Steuersätzen wie eine Ausgabensteigerung in Höhe der erwarteten Mindereinnahmen gezählt).
Im Vorfeld der Festlegung der Pläne legt die Europäische Kommission jedem Mitgliedstaat mit einer Staatsschuldenquote von über 60 Prozent des BIP und/oder einem Defizit von über 3 Prozent des BIP einen Referenzpfad für die Netto-Primärausgaben vor. Der Referenzpfad deckt einen Anpassungszeitraum von vier Jahren ab, der bei entsprechenden Reform- und Investitionsvorhaben auf Antrag eines Mitgliedstaats auf bis zu sieben Jahre verlängert werden kann.
Voraussetzung für eine Verlängerung ist, dass die Reform- und Investitionszusagen wachstums- sowie resilienzfördernd sind, die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen unterstützen und die länderspezifischen Empfehlungen aus dem Europäischen Semester sowie die gemeinsamen Prioritäten der EU adressieren. Der Konsolidierungspfad verläuft bei einer Verlängerung zwar etwas flacher, die fiskalischen Anforderungen bleiben aber auch wegen der gesetzten Kriterien für die Reformen und Investitionen hinreichend ambitioniert.
Die von den Referenzpfaden zu erfüllenden und bei der Bewertung der Pläne zu überprüfenden fiskalischen Vorgaben umfassen dabei drei wesentliche Elemente:
- Das erste Element gibt vor, dass die projizierte Schuldenstandsquote zum Ende des Anpassungszeitraums auf einen plausibel rückläufigen Pfad gebracht werden muss oder auf einem Niveau unterhalb des Referenzwertes von 60 Prozent des BIP zu halten ist. Zudem ist das projizierte öffentliche Defizit im Anpassungszeitraum unter den Referenzwert von 3 Prozent des BIP zu senken und unter diesem Wert zu halten. Die Fortschreibung der Schuldenstandsquote erfolgt dabei mithilfe von Tragfähigkeitsanalysen, die u. a. die zukünftige Entwicklung der altersbedingten Kosten sowie Risikoszenarien für Zins- und Wachstumsentwicklung berücksichtigen.
- Das zweite Element umfasst die Absicherung der Schuldentragfähigkeit (sogenannter Debt Sustainability Safeguard). Die Vorgabe ist, dass die projizierte Schuldenstandsquote im Anpassungszeitraum um einen konkreten durchschnittlichen jährlichen Mindestsatz sinken muss. Dieser beträgt 1 Prozentpunkt des BIP, solange die Schuldenstandsquote 90 Prozent des BIP übersteigt und 0,5 Prozentpunkte des BIP, solange die Schuldenstandsquote zwischen 60 Prozent und 90 Prozent des BIP liegt. Die Differenzierung nach Höhe der Schuldenstandsquote trägt dabei auch dem Anspruch Rechnung, dass Mitgliedstaaten mit höherer Schuldenstandsquote eine entsprechend größere Anpassung vorweisen müssen.
- Das dritte Element umfasst die Absicherung der Defizitresilienz (sogenannter Deficit Resilience Safeguard). Dies ist insbesondere dafür wichtig, dass im Falle normaler konjunktureller Schwankungen das Defizit nicht den Referenzwert von 3 Prozent des BIP übersteigt. Die diesbezügliche Vorgabe ist, dass die Haushaltsanpassung so lange fortzusetzen ist, bis das Defizit einen Sicherheitsabstand von strukturell 1,5 Prozent des BIP gegenüber dem Referenzwert aufweist. Die jährliche Verbesserung des strukturellen Primärsaldos zur Erreichung des erforderlichen Abstands beträgt dabei 0,4 Prozentpunkte des BIP beziehungsweise bei Verlängerung des Anpassungszeitraums 0,25 Prozentpunkte des BIP.
Die beiden Elemente zur Absicherung der Schuldentragfähigkeit und der Defizitresilienz gehen auf die Forderung Deutschlands nach quantitativen Mindestvorgaben zur Reduzierung und Begrenzung von Defiziten und Schuldenstandsquoten zurück. Im Zusammenspiel der drei Elemente ist es möglich, dass die Vorgaben einerseits stärker die jeweils länderspezifischen Risiken adressieren können. Andererseits sind durch die quantitativen Mindestvorgaben einheitlich verbindliche Sicherheitslinien im Regelwerk verankert. Damit ist eine Balance zwischen individuellen risikobasierten Anforderungen und einer grundsätzlichen Gleichbehandlung der Mitgliedstaaten gegeben.
Die mittelfristige Ausrichtung der Fiskalregeln geht dabei nicht zulasten der jährlichen multilateralen Überwachung der nationalen Fiskalpolitiken. Zur Überprüfung der Einhaltung der Vorgaben ist im Rahmen der regelmäßigen Haushaltsüberwachung vorgesehen, dass die Mitgliedstaaten jährliche Fortschrittsberichte vorlegen. Dieser Bericht soll insbesondere Informationen über die Fortschritte bei der Umsetzung des Nettoprimärausgabenpfads sowie der Umsetzung relevanter Reformen und Investitionen enthalten. Abweichungen von dem mehrjährigen Ausgabenpfad werden dabei auf einem Kontrollkonto festgehalten. Die Europäische Kommission und die anderen Mitgliedstaaten haben dadurch die Möglichkeit, die Fortschritte eines Mitgliedstaats bei der Umsetzung seiner fiskalpolitischen Vorgaben und Reform- und Investitionsagenda zu überprüfen.
Kernelemente des SWP – der korrektive Arm
Wesentlicher Kern des korrektiven Arms sind die Regelungen zum Defizitverfahren. Hier gibt es mit dem sogenannten defizitbasierten und schuldenstandbasierten Verfahren zwei Elemente, über die ein Defizitverfahren eingeleitet werden kann.
Das defizitbasierte Defizitverfahren setzt bei Überschreitung des Referenzwertes für das Haushaltsdefizit von 3 Prozent des BIP an und hat sich in der Vergangenheit als eines der zentralen Elemente des europäischen Regelwerks erwiesen. Deutschland hat sich dafür eingesetzt, dass das Verfahren weitgehend unverändert bleibt. Wird ein übermäßiges Defizit festgestellt, sollen die Mitgliedstaaten dieses mit jährlichen Abbauschritten von strukturell mindestens 0,5 Prozent des BIP als Richtwert reduzieren. Für eine Übergangszeit bis 2027 kann die Europäische Kommission bei der Berechnung der jährlichen Abbauschritte die gestiegenen Zinszahlungen berücksichtigen.
Beim schuldenstandsbasierten Defizitverfahren spielt das Kontrollkonto eine zentrale Rolle, auf dem Abweichungen vom Ausgabenpfad des präventiven Arms festgehalten werden. Weicht ein Mitgliedstaat, gemessen am Kontrollkonto, deutlich von den Vorgaben des Ausgabenpfades ab und übersteigt das Haushaltsdefizit 0,5 Prozent des BIP, ist von der Europäischen Kommission die Eröffnung eines schuldenstandbasierten Defizitverfahrens zu prüfen. Aus deutscher Sicht war es entscheidend, dass konkrete Schwellenwerte für die Überschreitung des Ausgabenpfads festgelegt werden, auch um den Ermessensspielraum der Europäischen Kommission zu reduzieren. Im Regelwerk vorgesehen sind Schwellenwerte der Abweichung von 0,3 Prozent des BIP jährlich und 0,6 Prozent des BIP kumuliert über die Laufzeit des nationalen Plans.
Auch der Umgang mit außergewöhnlichen Umständen wurde im reformierten Regelwerk durch entsprechende Konkretisierungen zur zeitlichen Begrenzung und der Rolle des Rats gestärkt. Im Falle eines schweren wirtschaftlichen Abschwungs für die EU oder den Euroraum als Ganzes kann vom Rat nach Empfehlung der Europäischen Kommission eine allgemeine Ausweichklausel für ein Jahr aktiviert werden. Der Rat kann zudem über mögliche Verlängerungen entscheiden. Darüber hinaus ist eine nationale Ausweichklausel vorgesehen, die der Rat aktivieren kann, wenn sich ein Mitgliedstaat in einer außergewöhnlichen Situation außerhalb seiner Kontrolle befindet. Wurde eine Ausweichklausel aktiviert, können die Europäische Kommission und der Rat davon absehen, ein übermäßiges Defizit im Rahmen ihrer Bewertung festzustellen. Damit wird auch sichergestellt, dass in Krisenzeiten keine übermäßigen Konsolidierungsanforderungen gestellt werden, die die wirtschaftliche Lage weiter verschlechtern könnten („antizyklische Fiskalpolitik“). Mitgliedstaaten können dann ihren fiskalischen Spielraum nutzen, den sie in wirtschaftlich guten Zeiten durch eine stabilitätsorientierte Fiskalpolitik aufgebaut haben.
Haushaltsrahmenrichtlinie
Die Haushaltsrahmenrichtlinie ergänzt die Bestimmungen des SWP durch Vorgaben für die nationalen Haushaltsrahmen der Mitgliedstaaten. Die Schaffung eines gemeinsamen Rahmens für Haushaltsverfahren und Haushaltsplanung ist ein wichtiger Bestandteil des Systems der Haushaltsüberwachung in Europa. Die Haushaltsrahmenrichtlinie wurde im Einklang mit den Anforderungen des reformierten SWP überarbeitet. Eine zentrale Komponente war dabei die Vereinheitlichung der Rolle der nationalen unabhängigen Fiskalinstitutionen für alle Mitgliedstaaten.
Fazit und Ausblick
Die Reform der EU-Fiskalregeln wurde in den vergangenen Jahren intensiv in Europa diskutiert, auch unter dem Eindruck der Pandemie sowie dem völkerrechtswidrigen russischen Angriffskrieg gegen die Ukraine und den damit verbundenen wirtschaftlichen Auswirkungen. Es ist unbestritten, dass verbindliche und ambitionierte Fiskalregeln einen Grundpfeiler der Europäischen WWU darstellen. Das reformierte Regelwerk schafft die Voraussetzung für die Sicherstellung nachhaltig solider Staatsfinanzen. Dazu gehört der Aufbau fiskalischer Spielräume in wirtschaftlich guten Zeiten, um auch zukünftig in Krisensituationen umfassend stabilisieren zu können und zugleich die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen als einen wesentlichen Anker der EU-Volkswirtschaften sicherzustellen. Gleichzeitig schafft es Anreize für gezielte Investitions- und Reformvorhaben für mehr Wachstum.
Das Regelwerk enthält Mindestvorgaben zur Defizit- und Schuldenquotenreduzierung. Das war Deutschland in den Verhandlungen wichtig. Die Mindestvorgaben stellen wirksame Sicherheitslinien dar und gewährleisten zudem die Gleichbehandlung der Mitgliedstaaten. Damit kann zum einen eine verbesserte Ownership der Mitgliedstaaten durch stärker individualisierte Vorgaben entstehen, zugleich wird der multilaterale Charakter des Regelwerks gewahrt.
Nach der Annahme des reformierten Regelwerks kommt es nun auf eine konsequente Umsetzung der Regeln und deren Überwachung an. Der Handlungsbedarf in der EU ist groß: Im vergangenen Jahr wiesen elf Mitgliedstaaten ein Defizit von mehr als 3 Prozent des BIP auf. In 13 Mitgliedstaaten liegt der Schuldenstand über 60 Prozent des BIP; einige Mitgliedstaaten weisen einen Schuldenstand von deutlich über 90 Prozent des BIP auf.
Eine erfolgreiche Rückführung und Begrenzung von Defiziten und Schuldenstandsquoten ist wesentlich für die Glaubwürdigkeit in einem regelbasierten System. Dies schafft die Basis, um bestehende Herausforderungen zu bewältigen und die Krisenresilienz und Wirtschaftswachstum der EU auf nationaler und Unionsebene zu stärken. Dies sind die Herausforderungen, die in der Fiskalpolitik vor uns liegen. Mit dem reformierten Regelwerk ist die EU dafür gerüstet.