- Für Entwicklungs- und Schwellenländer mit absehbar nicht tragfähigen Staatsfinanzen ist eine Restrukturierung ihrer Auslandsverbindlichkeiten oft die einzige Möglichkeit, um die wirtschaftliche Lage und die öffentlichen Finanzen zu stabilisieren.
- Das G20 Common Framework for Debt Treatments hat sich als zentrales Instrument zur internationalen Koordinierung von Schuldenbehandlungen für die ärmsten Staaten der Welt etabliert. Mit den abgeschlossenen Abkommen für Schuldenbehandlungen mit Tschad, Sambia und Ghana hat das Common Framework erste wichtige Erfolge erzielt.
- Die Bundesregierung setzt sich nachdrücklich dafür ein, das Common Framework weiterzuentwickeln und es in seiner Umsetzung vorhersehbarer, schneller, geordneter und koordinierter zu gestalten.
Entwicklung der internationalen Verschuldung
Die Überschuldungsrisiken in einkommensschwachen Staaten haben im vergangenen Jahrzehnt erheblich zugenommen. Rund die Hälfte der einkommensschwächsten Staaten gelten als hochverschuldet oder unterziehen sich bereits einer Schuldenbehandlung – und dies trotz umfangreicher bilateraler und multilateraler Entschuldungen. Die Ursachen für eine ausufernde Kreditaufnahme sind vielfältig: Neben kurzfristig attraktiv erscheinenden Konditionen an den internationalen Finanzmärkten in den 2010er-Jahren haben eine oft hohe Anfälligkeit für außenwirtschaftliche Schocks durch Klimawandel, Preisschwankungen für Hauptexportgüter (vor allem Rohstoffe und Agrarprodukte), und die unzureichende Besteuerung von inländischen Einkommen und Vermögenswerten sowie die eingeschränkten Kapazitäten im öffentlichen Finanzmanagement sowie Korruption eine, auch im Verhältnis zum Wirtschaftswachstum, zu hohe externe Verschuldung befördert. Die finanziellen Belastungen der öffentlichen Haushalte durch die COVID-19-Pandemie sowie der Zinsanstieg der vergangenen Jahre haben in vielen Ländern die fiskalischen Puffer und Spielräume weitgehend verbraucht. Als Antwort auf akute Liquiditätsprobleme während der COVID-19-Krise vereinbarte die Gruppe der 20 (G20) im April 2020 ein temporäres Schuldenmoratorium („Debt Service Suspension Initiative“) für die einkommensschwächsten Staaten, das Ende 2021 auslief.
Im Zuge der Krise hat sich das globale Wirtschaftswachstum verlangsamt, was wiederum die Export- und Steuereinnahmen schwächt. Die ausländische Gesamtverschuldung der Niedrig- und Mitteleinkommensländer, die für Unterstützungsleistungen durch die International Development Association qualifiziert sind, lag Ende 2022 auf einem neuen Rekordhoch in Höhe von circa 1.071 Mrd. US-Dollar und somit rund 134 Prozent höher als im Jahr 2012 (458 Mrd. US-Dollar). Dabei stieg das Bruttonationaleinkommen nur um circa 53 Prozent an. Gleichzeitig blieben und bleiben die Finanzierungsanforderungen an die öffentlichen Haushalte hoch (u. a. für notwendige Investitionen zur Bewältigung des Klimawandels und der Gewährleistung sozialer Mindestsicherung). Obwohl viele Länder mit diesen Herausforderungen konfrontiert werden, zeichnet sich nach Einschätzung des Internationalen Währungsfonds (IWF) noch keine systemische Schuldenkrise ab, in der ganze Ländergruppen in Notlage wären. Deshalb bedarf es an den Einzelfall angepasster, aber international koordinierter Lösungen, um eine drohende Überschuldung und damit verbundene Zahlungsbilanzkrisen in den jeweiligen Ländern abzuwenden. Hierzu können die Staaten ein konditioniertes makroökonomisches Anpassungsprogramm mit dem IWF vereinbaren, das bei Bedarf auch eine Restrukturierung der Auslandsverbindlichkeiten vorsehen kann. Im Wesentlichen bedarf es aber der konsequenten Verfolgung einer stabilitätsorientierten Fiskal-, Geld- und Wechselkurspolitik, der Eindämmung der Korruption, Deregulierung, Handelsliberalisierung etc., um die heimische Wachstumsdynamik zu fördern und die Einnahmesituation der öffentlichen Haushalte zu stärken („Domestic Ressource Mobilization“).
In den vergangenen 20 Jahren hat sich außerdem die Gläubigerstruktur, insbesondere der Entwicklungsländer, aber auch der Schwellenländer, stark verändert: China ist zum größten bilateralen staatlichen Kreditgeber aufgestiegen, ebenso hat der Privatsektor wesentlich stärker als früher dort investiert. Auch die multilateralen Entwicklungsbanken bleiben unverzichtbarer Partner bei der Bereitstellung zinsgünstiger Finanzierungen für diese Staaten, in vielen Fällen hat der IWF zusätzlich Darlehen zur Stabilisierung der Zahlungsbilanzen bereitgestellt.
Staatliche Schuldenrestrukturierungen und die Akteure der internationalen Schuldenarchitektur
Bei der Verschuldung eines Staats ist im Hinblick auf eine mögliche Schuldenrestrukturierung die Unterscheidung zwischen inländischen und ausländischen Schulden bedeutsam. Eine Restrukturierung der inländischen Verschuldung ist einerseits wegen der eigenen Rechtszuständigkeit relativ einfach, geht aber auch mit Risiken einher. Da Staat und inländische Finanzwirtschaft in der Regel eng miteinander verknüpft sind, kann die Restrukturierung der inländischen Verschuldung unerwünschte Nebeneffekte auf die Stabilität der heimischen Finanzwirtschaft entfalten. Die Verschuldung im Ausland lässt sich in der Regel auf drei Gläubigergruppen aufteilen:
- internationale Finanzinstitutionen wie z. B. multilaterale Entwicklungsbanken und der IWF als bevorzugte Gläubiger;
- bilaterale staatliche Gläubiger; sowie
- private Gläubiger
Die verschiedenen Gläubigergruppen verfolgen bei der Mittelvergabe unterschiedliche Ziele. Während die meisten bilateralen staatlichen Gläubiger und die multilateralen Entwicklungsbanken die Staaten aktiv bei der Erreichung von Entwicklungszielen oder der Überwindung von Wirtschaftskrisen unterstützen und dafür vergleichsweise günstige Finanzierungen bereitstellen, sind private Gläubiger renditeorientiert.
Sind die öffentlichen Finanzen eines Staats absehbar nicht mehr tragfähig und eine Refinanzierung der fälligen Verbindlichkeiten durch die Märkte nicht möglich, hilft oft nur noch eine Restrukturierung der Verschuldung. Im Idealfall können die betroffenen Staaten effiziente, effektive und international koordinierte Lösungen erreichen. Bislang wurden solche koordinierten Schuldenrestrukturierungen hauptsächlich im Pariser Club, einem informellen Zusammenschluss von 22 „traditionellen“ Gläubigerstaaten (im Wesentlichen kleinere und große westliche Industrieländer), verhandelt. Dort wurden und werden ausschließlich bilaterale staatliche Forderungen gegenüber den Schuldnerländern behandelt. Die deutsche Delegation im Pariser Club wird durch das BMF angeführt. Vertreter und Vertreterinnen von Bundeskanzleramt, Auswärtigem Amt, Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz und Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung können ebenfalls teilnehmen.
Um den einkommensschwächsten Staaten vor dem Hintergrund der stark veränderten globalen Gläubigerstruktur weiterhin eine effiziente koordinierte und nachhaltige Schuldenrestrukturierung zu ermöglichen, haben die G20 und der Pariser Club im November 2020 das „Common Framework for Debt Treatments“ (Gemeinsames Rahmenwerk für Schuldenrestrukturierungen) vereinbart. Dieses (noch informelle) Rahmenwerk erlaubt länderspezifisch angepasste Schuldenrestrukturierungen und basiert auf den bewährten Prinzipien des Pariser Clubs: eine verbindliche Koordination der Gläubigerstaaten aus G20 und Pariser Club, die Erfordernis des vorherigen Abschlusses eines IWF-Programms zur makroökonomischen Stabilisierung und die Beteiligung privater Kreditgeber zu vergleichbaren Konditionen. Der große Vorteil des Common Frameworks ist, dass wichtige „neue“ Gläubigerstaaten wie z. B. China und Indien in die Schuldenrestrukturierung miteinbezogen werden. In den jeweiligen Verhandlungen zur Wiederherstellung der Schuldentragfähigkeit leisten die bilateralen staatlichen und privaten Gläubiger finanzielle Zugeständnisse, je nach Bedarf hauptsächlich in Form einer Verringerung des Barwerts der Schuldenlast durch Zinssatzsenkungen oder durch Laufzeitanpassungen. Nominelle Schuldenerlasse sind aktuell eher selten, aber nicht ausgeschlossen. Durch die solidarische Umschuldung mit mehr als 30 Gläubigerstaaten im Common Framework kann die finanzielle Belastung für die einzelnen Gläubiger begrenzt werden.
Eine zentrale Rolle bei der Unterstützung hochverschuldeter und gegebenenfalls schon überschuldeter Staaten kommt dem IWF zu. Er ist zwar keine Institution der Entwicklungshilfe, aber zentrale Anlaufstelle für Staaten mit Zahlungsbilanzproblemen. Der IWF kann reformbereiten Staaten zinsgünstige finanzielle Mittel verbunden mit wirtschaftlichen Anpassungsprogrammen zur Verfügung stellen. Die Anpassungsprogramme enthalten Vereinbarungen für die Verbesserung des makroökonomischen und finanzpolitischen Rahmens sowie institutionelle Veränderungen, um zu helfen, die betroffene Volkswirtschaft auf ein tragfähiges wirtschaftliches Fundament zu stellen. Anhand von Schuldentragfähigkeitsanalysen untersucht der IWF, für die einkommensswächsten Staaten stets in Zusammenarbeit mit der Weltbank, vorab die Verschuldungssituation der betroffenen Staaten. Sollte die Schuldentragfähigkeitsanalyse anzeigen, dass Reformen und die Bereitstellung multilateraler Finanzkredite nicht ausreichen, um die Schuldentragfähigkeit wiederherzustellen, sind finanzielle Zugeständnisse der staatlichen und privaten Gläubiger durch eine Restrukturierung der Forderungen eine Voraussetzung für die Gewährung eines IWF-Finanzierungsprogramms. Multilaterale Entwicklungsbanken unterstützen die makroökonomischen Reformbemühungen und stellen Staaten in der Regel neue, zinsvergünstigte Mittel bereit.
Die finanziellen Forderungen von IWF und multilateralen Entwicklungsbanken werden aufgrund ihres bevorrechtigten Gläubigerstatus nicht in die Schuldenrestrukturierung einbezogen. Dies ist eine zentrale Voraussetzung für das Funktionieren ihres jeweiligen Geschäftsmodells und ermöglicht ihnen auch antizyklisch, neue Mittel zu günstigen Finanzierungskonditionen an die Staaten weiterzugeben.
Die privaten Gläubiger werden durch das Gläubigergleichbehandlungsprinzip des Pariser Clubs in die Umschuldung einbezogen. Die Restrukturierung der bei privaten Gläubigern liegenden Staatsschulden erfolgt in Anlehnung an die Umschuldungsvereinbarung mit den staatlichen Gläubigern. Die Schuldnerländer müssen mindestens vergleichbare finanzielle Zugeständnisse der privaten Gläubiger aushandeln. Sie können hierzu den Pariser Club zu den erforderlichen Nachlässen konsultieren. Insbesondere moderne Mehrheitsklauseln (Collective Action Clauses) in den Schuldverträgen leisten einen wesentlichen Beitrag für die Durchsetzung des Gläubigergleichbehandlungsprinzips gegenüber den privaten Gläubigern.
Die Koordinierung der Schuldenbehandlung erfolgt über staatliche Gläubigerkomitees, in denen die Gläubigerländer zusammenkommen, um diese Verhandlungen zu führen. Ziel ist es, die mittelfristige Schuldentragfähigkeit des Schuldnerlands durch eine einvernehmliche Schuldenbehandlung wiederherzustellen. Die im Gläubigerkomitee beschlossenen Umschuldungsvereinbarungen müssen anschließend von den einzelnen Gläubigerstaaten bilateral mit dem Schuldnerland umgesetzt werden.
Der detaillierte Ablauf einer staatlichen Schuldenrestrukturierung wird in der Abbildung „Schuldenstrategie ‚Common Framework‘“ dargestellt.
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Aktuelle Vereinbarungen
Seit seiner Einführung vor rund vier Jahren hat sich das G20 Common Framework for Debt Treatments als zentrales Koordinierungsinstrument für Schuldenbehandlungen für die einkommensschwächsten Staaten etabliert. Bisher haben vier Staaten eine Schuldenbehandlung beantragt und für drei Staaten konnte eine Schuldenbehandlung (Memorandum of Understanding) vereinbart werden:
- Tschad:
Im November 2022 hat sich der Tschad mit dem Gläubigerkomitee grundsätzlich auf eine Umschuldung der Verbindlichkeiten verständigt, sofern diese aufgrund einer zukünftig auftretenden Finanzierungslücke notwendig wird. - Sambia:
Im April 2024 hat sich Sambia mit seinem Gläubigerkomitee auf eine Umschuldungsvereinbarung einigen können. - Ghana:
Im Juli 2024 hat sich Ghana mit seinem Gläubigerkomitee auf eine Umschuldungsvereinbarung einigen können. Bei Ghana handelt es sich um das erste Land mit deutscher Beteiligung im Gläubigerkomitee. - Äthiopien:
Äthiopien wurde durch das Common Framework eine Aussetzung des Schuldendiensts für den Zeitraum von 2023 bis 2024 gewährt. Über eine Schuldenbehandlung wird in Abhängigkeit von dem am 29. Juli 2024 beschlossenen IWF-Programm entschieden.
Die bisher mithilfe des Common Framework vereinbarten Umschuldungsvereinbarungen sind ein wichtiger Erfolg. Dennoch haben die ersten Fälle unter dem Rahmenwerk gezeigt, dass es noch Verbesserungspotenzial gibt. Zwar wurden bei der Schuldenbehandlung für Ghana (im Vergleich zu Sambia und Tschad) erste Effizienzsteigerungen erzielt, denn die Finanzierungszusagen konnten bereits nach sechs Monaten gegeben werden, bei der Schuldenbehandlung für Sambia hatte dies noch zwölf Monate gedauert. Jedoch nehmen einzelne Verfahrensschritte immer noch zu viel Zeit in Anspruch. Deutschland setzt sich daher international in der G20 auch auf höchster politischer Ebene für eine strukturelle Verbesserung des Common Framework ein. Ziel ist es, das Common Framework verbindlicher und damit in seiner Umsetzung vorhersehbarer, schneller, geordneter und koordinierter zu gestalten. Bisher konnte in der G20 hierzu allerdings kein Konsens erreicht werden. Ein weiteres wichtiges Anliegen des BMF ist es, grundsätzlich und allgemein die Schuldentransparenz zu verbessern, um auf drohende Überschuldungsfälle noch früher eingehen zu können.
Die Bundesregierung unterstützt darüber hinaus eine Erweiterung des Common Frameworks auf weitere Staaten – bisher sind nur Länder mit niedrigem und unterem mittlerem Einkommen antragsberechtigt. Momentan haben Staaten mit mittlerem Einkommen – etwa Sri Lanka – keinen Zugang zum Rahmenwerk. Die Schuldenbehandlung für Sri Lanka hat allerdings zuletzt gezeigt, dass auch diese Staaten von einer Koordinierung unter dem G20 Common Framework profitieren könnten. So konnte sich im Juni 2024 zwar das Gläubigerkomitee auf eine Umschuldungsvereinbarung mit Sri Lanka einigen, jedoch haben sich nicht alle staatlichen Gläubiger dem Komitee angeschlossen. Daher musste Sri Lanka parallel mit China über ein zusätzliches Abkommen verhandeln. Bei einem Abkommen im Common Framework wären China und weitere Staaten automatisch miteinbezogen worden.
Fazit
Die erfolgreichen Umschuldungsabkommen für Ghana, Sambia und Sri Lanka haben gezeigt, dass die internationale Gemeinschaft überschuldeten Staaten im Zusammenspiel mit IWF und Weltbank wirksam unterstützen kann. Insbesondere hat sich das Common Framework for Debt Treatments als wirksames Koordinierungsinstrument etabliert. Trotzdem bleibt eine weitere Verbesserung dieses Rahmenwerks notwendig, um die Umsetzung verbindlich und damit vorhersehbarer, schneller, geordneter und koordinierter zu gestalten. Daneben müssen aber auch die beteiligten Länder intensive eigene Anstrengungen unternehmen, um ihre Wachstumsdynamik zu erhöhen. Neben stabilitätsorientierter Haushalts-, Geld- und Wechselkurspolitik, Deregulierung und Handelsliberalisierung gehört hierzu auch eine Verbesserung der „Governance“ insbesondere durch Abbau von Korruption und Stärkung der Rechtsstaatlichkeit. So lässt sich auch die Einnahmesituation der öffentlichen Haushalte verbessern („Domestic Ressource Mobilization“).
Die Beteiligung als Gläubiger an staatlichen Schuldenrestrukturierungen für arme Länder ist aus Sicht der Bundesregierung unerlässlich. Deutschland ist ein wichtiger Entwicklungspartner vieler einkommensschwacher Staaten und eine Schuldenrestrukturierung ist häufig eine notwendige Voraussetzung, um die wirtschaftlichen Aussichten überschuldeter Staaten zu verbessern und damit den betroffenen Bürgern zu einem besseren Leben in ihren Heimatländern zu verhelfen. Dies trägt zur sozialen und politischen Stabilität in den betroffenen Ländern und Regionen bei. Gerade in Zeiten zunehmender geopolitischer Spannungen und der aus wirtschafts- und sicherheitspolitischer Sicht notwendigen Diversifizierung der globalen Handelsbeziehungen ist dies auch im starken Interesse von Deutschland und allgemein der internationalen Gemeinschaft. Selbst aus isolierter nationaler finanzpolitischer Perspektive ist die Teilnahme an koordinierten Schuldenrestrukturierungen in der Regel die bessere Alternative, da so ein möglicher Totalausfall der deutschen Forderungen vermieden und somit anfallende Verluste begrenzt werden können.