Wichtige Schritte zur quantitativen Normalisierung und qualitativen Verbesserung
Ein Beitrag von Staatssekretär Dr. Wolf Heinrich Reuter
Dr. Wolf Heinrich Reuter ist seit Januar 2024 Staatssekretär im BMF. Er ist zuständig für finanzpolitische und volkswirtschaftliche Grundsatzfragen sowie den Bundeshaushalt.
Die ersten Schritte zur quantitativen Normalisierung und qualitativen Verbesserung des Bundeshaushalts sind gesetzt. In außergewöhnlichen Krisen sollte die Finanzpolitik umfangreich stabilisieren und muss dafür aus dem Vollen schöpfen können. Vor und nach den Krisenjahren muss sie dafür die Voraussetzungen schaffen. Nach außergewöhnlichen Krisen gilt es daher, durch eine quantitative Normalisierung die erhöhte Schuldenquote zu reduzieren und die fiskalischen Möglichkeiten wieder auszuweiten. Die Schuldenbremse etabliert genau dieses Prinzip.
Insbesondere angesichts der Herausforderungen, vor denen die deutsche Volkswirtschaft steht, muss eine quantitative Normalisierung zudem mit einer Verbesserung der Qualität der öffentlichen Ausgaben einhergehen. Es müssen Ausgaben priorisiert werden, die zu den Kernaufgaben des Staats gehören und die die Zukunftsfähigkeit, Resilienz und das Wachstumspotenzial der Volkswirtschaft steigern. Der Entwurf für den Bundeshaushalt 2025 und der Finanzplan 2025 bis 2028 setzen erste wichtige Schritte sowohl zur quantitativen Normalisierung als auch zur qualitativen Verbesserung.
Quantitative Normalisierung der Ausgaben im Bundeshaushalt
Eine Normalisierung der Höhe der Ausgaben des Bundeshaushalts bedeutet nicht notwendigerweise eine Rückkehr auf ein früheres Ausgabenniveau. In einer mittelfristig wachsenden Volkswirtschaft wachsen die Einnahmen mit, ganz ohne diskretionäre Eingriffe. Demnach wird eine Normalisierung durch die Rückkehr zu einem bestimmten Ausgabenpfad, nicht einem bestimmten Ausgabenniveau, erreicht.
Von 2014 bis 2019 wuchsen die Ausgaben des Bundeshaushalts im Durchschnitt um rund 3,8 Prozent pro Jahr (s. a. Abbildung 1). Solange die Einnahmen mittelfristig in gleichem Ausmaß ansteigen, sind steigende Ausgaben mit der Einhaltung der Schuldenbremse oder gar einem ausgeglichenen Haushalt vereinbar. Die Jahre zwischen 2014 und 2019 zeigen dies. So wurde in diesen Jahren trotz der Ausgabensteigerungen eine Rücklage in Höhe von 48,2 Mrd. Euro aufgebaut.
Hätte sich nun das Wachstum nach 2019 fortgesetzt wie in den Jahren zuvor, lägen die Ausgaben im Jahr 2028 bei rund 500 Mrd. Euro (s. a. Abbildung 1). Nimmt man alternativ die Höhe der Ausgaben des Bundeshaushalts im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) als Maßstab, so entspräche das Verhältnis aus dem Jahr 2019 Ausgaben von rund 490 Mrd. Euro im Jahr 2028. Im nun vom Kabinett beschlossenen Finanzplan bis 2028 liegen die Ausgaben für das Jahr 2028 knapp darunter beziehungsweise darüber. Im Haushaltsentwurf 2025 sinken die Ausgaben leicht gegenüber 2024. Das durchschnittliche Wachstum der Ausgaben ist für 2024 bis 2028 mit 0,5 Prozent geplant. Der Ausgabenpfad des Bundeshaushalts nähert sich demnach dem Pfad vor der Corona-Krise an und wird diesen zum Ende des Finanzplanungszeitraums voraussichtlich wieder erreichen. Es sind damit wichtige Schritte hin zur Normalisierung der Höhe der Ausgaben gesetzt.
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Die geplante Rückkehr zum früheren Ausgabenpfad geht mit einer Normalisierung des Verhältnisses von Einnahmen und Ausgaben im Bundeshaushalt einher. Ausgaben eines Jahres können nur dann über den Einnahmen des gleichen Jahres liegen, wenn die Differenz entweder durch den Abbau von Rücklagen oder durch die Aufnahme von Krediten ausgeglichen werden kann.
Nach einem Höchststand von 215,4 Mrd. Euro (einschließlich der später für nichtig erklärten Zuführung von 60 Mrd. Euro an den Klima- und Transformationsfonds (KTF)) im Jahr 2021 lag die Summe aus Nettokreditaufnahme (NKA) und Rücklagenentnahme im Jahr 2023 bei 64,6 Mrd. Euro (s. a. Abbildung 2). Mehr als die Hälfte war im Jahr 2023 auf den Abbau von Rücklagen zurückzuführen gewesen, die bereits im Jahr 2024 so gut wie aufgebraucht wurden. Im Regierungsentwurf für den Bundeshaushalt 2025 sinkt die Summe auf 51,8 Mrd. Euro. Bis zum Ende des Finanzplanungszeitraums ist ein weiteres Absinken der NKA auf 29,4 Mrd. Euro geplant. Die Höhe der geplanten NKA entspricht dabei in jedem Jahr der von der Schuldenbremse festgelegten maximal zulässigen Kreditaufnahme.
Die Ausgaben werden nur noch über eine Kreditaufnahme innerhalb der Regelgrenze der Schuldenbremse und ohne Rückgriff auf Rücklagen finanziert. Auch dies stellt eine quantitative Normalisierung dar. Damit leistet der Bund auch seinen Beitrag, um den Anstieg der Schuldenquote in den außergewöhnlichen Krisenjahren wieder zurückzuführen.
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Qualitative Verbesserung des Bundeshaushalts
Gleichzeitig mit der quantitativen Normalisierung werden im Haushaltsentwurf 2025 erste Schritte zur qualitativen Verbesserung deutlich. Durch Priorisierung gilt es, sich auf die Kernaufgaben des Staates zu konzentrieren und den Ausgaben im Bundeshaushalt mehr Raum einzuräumen, welche die Zukunftsfähigkeit Deutschlands stärken. Dies sind insbesondere die Ausgaben, die das mittelfristige Wachstumspotenzial der deutschen Volkswirtschaft erhöhen.
Die Wirtschaftsforschungsinstitute haben ihre Prognosen des Wirtschaftswachstums der deutschen Volkswirtschaft in den vergangenen Wochen weiter nach unten revidiert. Das Wachstum des Produktionspotenzials wird nur noch auf rund 0,5 Prozent geschätzt. Vor nicht einmal zehn Jahren lag das Wachstum noch bei rund 1,5 Prozent. Eine Strategie, die den Wirtschaftsstandort nachhaltig stärken will, muss den Fokus auf die angebotsseitigen Rahmenbedingungen von privatwirtschaftlicher Aktivität und privatwirtschaftlichen Investitionen legen. Private Investitionen machen rund 90 Prozent der gesamtstaatlichen Investitionen aus. Durch Priorisierung ermöglicht der Bundeshaushalt 2025 hierzu insbesondere steuerliche Entlastungen sowie die Wachstumsinitiative, die eine Reihe von Maßnahmen enthält, die der deutschen Wirtschaft erste angebotsseitige Impulse für mehr wirtschaftliche Dynamik geben sollen.
In bestimmten Bereichen, insbesondere der Infrastruktur, sind öffentliche Investitionen ebenso essenziell und können die Rahmenbedingungen für private Aktivitäten verbessern. Der Bundeshaushalt 2025 setzt hier eine klare Priorität. Selbst in langjähriger Betrachtung liegen die öffentlichen Investitionsausgaben auf Rekordniveau. Sie steigen im Jahr 2025 auf 81,0 Mrd. Euro beziehungsweise 1,9 Prozent des BIP (s. a. Abbildung 3). Im Jahr 2019 lagen sie noch bei nur 38,1 Mrd. beziehungsweise 1,1 Prozent des BIP. In den Finanzplanjahren bis 2028 bleiben die Investitionen weiterhin auf hohem Niveau und übersteigen die hierfür veranschlagten Ausgaben der bisherigen Finanzpläne.
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Inwieweit ein Anstieg der öffentlichen Investitionsausgaben in diesem Ausmaß abfließen kann, wird sich in den nächsten Monaten zeigen müssen. Die Bundesregierung beschleunigt bereits die Planungs- und Genehmigungsprozesse und arbeitet intensiv an einer besseren Absorptionsfähigkeit der Volkswirtschaft; jedoch sind die Kapazitäten an unterschiedlichen Stellen beschränkt, und es bestehen eine Reihe von Hürden und Unsicherheiten. Es bleibt abzuwarten, ob eine weitere Steigerung der tatsächlichen Investitionsausgaben in dieser Geschwindigkeit möglich ist.
Die Priorisierung der Investitionsausgaben spiegelt sich in der Zusammensetzung des Bundeshaushalts 2025 wider (s. a. Abbildung 4). Der Anteil der Investitionen ist im Vergleich zu 2019 von 10,5 Prozent auf 20,1 Prozent stark angestiegen, die Investitionsquote im Kernhaushalt (ohne Berücksichtigung des Sondervermögens Bundeswehr und des Klima- und Transformationsfonds) liegt aktuell bei 16,6 Prozent. Seit dem Beginn des russischen Angriffskrieges in der Ukraine liegt eine stärkere Priorität der Bundesregierung auf einer der Kernaufgaben des Staates, der Verteidigung. Der Anteil der Verteidigungsausgaben steigt auf 14,0 Prozent.
Einen ebenfalls größeren Anteil nehmen die Zinsausgaben ein. Während dieser im Jahr 2019 noch bei 3,4 Prozent lag, wird er 2025 rund 5,4 Prozent einnehmen; im Kernhaushalt liegt der Anteil der Zinsausgaben an den Gesamtausgaben bei 6,0 Prozent. Der Anstieg der Zinsen im Zuge der gestiegenen Inflation spiegelt sich hier wider. Mittelfristig wird der Anteil der Zinsausgaben weiter zunehmen. Eine quantitative Normalisierung der Kreditaufnahme und eine sinkende Schuldenquote können jedoch wieder zu einer Entlastung führen, sodass die hierfür eingeplanten Teile des Bundeshaushalts für andere Ausgaben eingesetzt werden können.
Der Anstieg der Anteile von Investitionen, Verteidigungs- und Zinsausgaben wird kompensiert durch einen sinkenden Anteil der Sozial- und Personalausgaben sowie allen sonstigen Ausgaben. Der Anteil der Sozialausgaben an den Gesamtausgaben des Bundes (einschließlich Sondervermögen Bundeswehr und Klima- und Transformationsfonds) liegt mit 41,3 Prozent über 7 Prozentpunkte unter dem Niveau von 2019 – dem letzten Vorkrisenjahr. Der Anteil der Personalausgaben an den Gesamtausgaben geht auf 8,4 Prozent zurück und jener der sonstigen Ausgaben sinkt um 6,1 Prozentpunkte.
Insgesamt stellt dies mit Blick auf die Priorisierung wichtige erste Schritte zur Verbesserung der Struktur der Ausgaben im Bundeshaushalt dar. Dabei geht die Ausweitung der Ausgabenanteile in bestimmten Bereichen nicht mit einer höheren Steuerquote einher (s. a. Abbildung 4). Vielmehr bleibt es insbesondere zur Erhöhung des Wachstumspotenzials angezeigt, die Belastung der Bürgerinnen und Bürger sowie Unternehmen weiter zu senken.
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Globalpositionen im Haushaltsentwurf 2025
Während die Schritte zur quantitativen Normalisierung und Verbesserung der Qualität in der Öffentlichkeit bisher weniger diskutiert worden sind, stehen die im Haushaltsentwurf 2025 enthaltenen Globalpositionen im Fokus. Diese sind ein im Haushaltswesen übliches Instrument und sind, wie auch in früheren Jahren, ebenfalls im Haushaltsentwurf 2025 vorgesehen. Dabei handelt es sich nicht um intransparente „ungedeckte Schecks“, sondern sie sind vielmehr ein differenziert zu betrachtendes notwendiges Instrument der Haushaltsführung.
Der Haushaltsentwurf 2025 enthält – wie schon vergangene Haushalte davor – verschiedene Kategorien von Globalpositionen:
- Globale Minderausgaben (GMA) in den Haushalten der Ressorts
- Spezifische globale Minder- und Mehreinnahmen (GME) und globale Minderausgaben in den allgemeinen Teilen des Haushalts (Einzelpläne 32 und 60)
- Allgemeine „Bodensatz-GMA“
Die Globalpositionen unterscheiden sich zudem danach, ob sie noch im parlamentarischen Verfahren bis zur Bereinigungssitzung wieder aufgelöst werden sollen oder für den Vollzug im Haushalt stehen bleiben. Nachfolgend sind drei Beispiele entlang dieser Differenzierung dargestellt, die im Haushaltsentwurf 2025 enthalten sind und die in Summe bereits mehr als 80 Prozent der Summe der gesamten enthaltenen GMA/GME ausmachen.
Periodengerechte Verbuchung der Zinsausgaben (GMA in Epl. 32)
Der Bund plant, künftig seine Zinsausgaben periodengerecht und somit ökonomisch sachgerecht zu veranschlagen. Er folgt damit wiederholten Empfehlungen aus der Wissenschaft. Bei der bisherigen Veranschlagungspraxis fällt typischerweise ein großer Anteil der Zinsausgaben als Agio oder Disagio im Jahr der Begebung an. Das führt zu starken Schwankungen in der Haushaltsaufstellung und -führung und ist ökonomisch nicht sachgerecht, da diese Zinsausgaben die gesamte Laufzeit des jeweiligen Bundeswertpapiers betreffen. Zukünftig sollen Zinsausgaben gleichmäßig über die gesamte Laufzeit eines Papiers verteilt werden. Durch die neue Veranschlagungssystematik werden verzerrende Schwankungen der Zinsausgaben reduziert. Die Planung der Zinsausgaben wird präziser und es sind geringere Planungspuffer nötig.
Die Umstellung im Jahr 2025 ist hierfür der richtige Zeitpunkt. Im Vergleich zu einer periodengerechten Verbuchung sind seit 2002 über Jahre höhere Agien vereinnahmt worden. Wäre ab dem Jahr 2002 periodengerecht veranschlagt und gebucht worden, wären in Summe im Maximum 38 Mrd. Euro nicht bis 2021 eingenommen worden, sondern sie wären in späteren Haushalten als Einnahmen verbucht worden. Diese kumulierten, höher veranschlagten Agio-Einnahmen sind seit 2022 durch höher veranschlagte Disagio-Ausgaben rückläufig (s. a. Abbildung 5). Im Jahr 2025 gleichen sich aus heutiger Sicht die Belastungen und Entlastungen über die Jahre aus und es wäre kumuliert der Wechsel zu einer Belastung zu erwarten. Der Umstellungszeitpunkt 2025 kann somit als fair bezeichnet werden.
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Die Umstellung auf die neue Methode entlastet den Haushalt 2025 in Höhe von rund 7,3 Mrd. Euro; ohne die Umstellung hätten die Zinsausgaben im Haushaltsentwurf 2025 bei 36,5 Mrd. Euro gelegen. Nachdem die Umstellung der Verbuchung allerdings zum Zeitpunkt des Kabinettsbeschlusses zum Haushaltsentwurf noch nicht umgesetzt worden war, wurden die Veränderungen in den Zinsen vorerst in einer globalen Minderausgabe veranschlagt. Die notwendigen gesetzlichen Regelungen sollen allerdings bis November umgesetzt sein. Daher soll die GMA in der Bereinigungssitzung des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages aufgelöst und in den Zinsausgaben-Titel überführt werden. Eine der größten GMA-Positionen im Haushaltsentwurf dient demnach lediglich der transparenten Darstellung der gesetzlichen Umsetzung während des parlamentarischen Verfahrens.
Steuerminder- und Steuermehreinnahmen insbesondere durch die Wachstumsinitiative (GME in Epl. 60)
GMAs und GMEs werden etwa in der Steuergesetzgebung für themenbezogene Vorsorgen für absehbare, aber noch nicht etatreife Entwicklungen genutzt. So konnten etwa die erwarteten Steuermindereinnahmen durch das im Juli im Kabinett beschlossene Steuerfortentwicklungsgesetz oder die im August beschlossenen Veränderungen der Umsatzsteuerverteilung infolge des KiTa-Qualitätsgesetzes noch nicht in der Steuerschätzung vom Mai 2024 enthalten sein. Diese bildet aber die Grundlage für die Höhe der Titel zu den Steuereinnahmen im Haushaltsentwurf. Die zusätzlich beschlossenen steuerlichen Maßnahmen werden daher erstmals als GME im Haushaltsentwurf abgebildet. Ebenso werden sowohl die Mindereinnahmen durch die Maßnahmen der Wachstumsinitiative als auch die zu erwartenden Mehreinnahmen durch den von der Wachstumsinitiative ausgelösten wirtschaftlichen Impuls als Globalpositionen im Haushaltsentwurf berücksichtigt.
Die Höhe der GME zur Wachstumsinitiative basiert auf einer Quantifizierung der möglichen Wachstumseffekte der darin enthaltenen Maßnahmen auf das BIP im kommenden Jahr durch das Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK). Diese Quantifizierung basierte – wie bei einer entsprechenden Quantifizierung üblich – auf plausibilisierten ökonomischen Annahmen und evidenzbasierten Ableitungen zur in realistischer Weise erwartbaren Wirkung der Maßnahmen. Dabei wurden eine zügige Umsetzung und das zeitnahe Inkrafttreten der Maßnahmen unterstellt; daran arbeitet die Bundesregierung derzeit intensiv. Die Quantifizierung ergab, für sich genommen, einen Wachstumsimpuls von gut einem halben Prozent des BIP im kommenden Jahr. Eine erste externe quantitative Analyse zur Wirkung der Wachstumsinitiative liegt z. B. durch eine Studie des Verbands Forschender Arzneimittelhersteller (vfa) vor. Der vfa kommt zu dem Ergebnis, dass die Initiative bei konsequenter Umsetzung im kommenden Jahr zu einem zusätzlichen BIP-Wachstum von rund 0,4 Prozentpunkten führen kann. Der vfa modelliert dabei jedoch nicht alle Maßnahmen und bewertet seine Ergebnisse daher als eher vorsichtig quantifiziert und im Ergebnis somit eher zu klein als zu groß angesetzt. Insgesamt bestätigt die Studie das Potenzial der Maßnahmen der Wachstumsinitiative, die Wachstumsperspektiven Deutschlands im nächsten Jahr und in den Folgejahren dauerhaft zu stärken.
Bodensatz-GMA (GMA in Epl. 60)
Im Gegensatz zu den meisten oben beschriebenen Beispielen zu GMA und GME, die im Laufe des parlamentarischen Verfahrens noch aufgelöst werden sollen, bleibt die sogenannte Bodensatz-GMA im Haushalt stehen. Sie wird erst im Vollzug bis zum Ende des jeweiligen Haushaltsjahres aufgelöst.
Die Vergangenheit zeigt, dass nicht alle veranschlagten Ausgabenmittel tatsächlich abfließen. Dies kann eine Reihe ganz unterschiedlicher Gründe haben. Gerade Zuwendungen im Rahmen von Projektförderungen, aber nicht nur diese, unterliegen einer Planungsunsicherheit. Allerdings lässt sich im Vorhinein nicht prognostizieren, bei welchen Titeln oder in welchen Ressorts es in welchem Umfang im Laufe eines Jahres zu Minderausgaben kommen wird.
Würde ein Haushalt ohne Bodensatz-GMA geplant werden, würde in der Planung regelmäßig davon ausgegangen werden, dass die im Soll veranschlagte NKA im Ist unterschritten wird. Die Bodensatz-GMA stellt damit gleichsam eine Vorwegnahme von Vollzugseinsparungen dar. Würde z. B. im Soll eine NKA von Null veranschlagt, würde sich ohne Bodensatz-GMA im Ist unter sonst gleichen Bedingungen ein Überschuss einstellen. Die Haushalte der vergangenen Jahre enthielten eine Bodensatz-GMA, die jeweils im Vollzug erbracht wurde.
Der Regierungsentwurf zum Bundeshaushalt 2025 enthält im Einzelplan 60 eine globale Minderausgabe von 12 Mrd. Euro. Gleichwohl geht die Bundesregierung davon aus, dass die globale Minderausgabe bis zum Ende der Haushaltsberatungen durch die wirtschaftlichen Entwicklungen, durch Aktualisierungsnotwendigkeiten (etwa bei der finanziellen Unterstützung von Unternehmensansiedelungen) und durch politische Entscheidungen weiter reduziert werden kann.
Ausblick
Der Haushaltsentwurf 2025 unternimmt wichtige Schritte zur quantitativen Normalisierung und gleichzeitigen qualitativen Verbesserung der Ausgaben. Für die künftigen Haushalte kommt es darauf an, den Pfad der Normalisierung fortzusetzen. Nur so kann eine Stabilisierung der Schuldenquote gewährleistet und die Handlungsfähigkeit für künftige Krisen gesichert werden.
Eine wesentliche Herausforderung stellt das niedrige Wachstum des mittelfristigen Potenzials der deutschen Volkswirtschaft dar. Erstmals wird der Haushalt mit einer Wachstumsinitiative für mehr wirtschaftliche Dynamik und Wettbewerbsfähigkeit flankiert, um das Potenzial dauerhaft zu stärken. Gleichzeitig kommt es in der Struktur des Haushalts zu einer Verschiebung von konsumtiven Transfers hin zu Investitionen und Verteidigungsausgaben. Der Haushaltsentwurf 2025 verdeutlicht, dass ein Umsteuern auf notwendige Prioritäten möglich ist. Die Schuldenregel bietet dazu ausreichend Flexibilität. Sie zwingt aber zur Prioritätensetzung. Eine weitere Verbesserung der Qualität der öffentlichen Finanzen und weitere flankierende wirtschaftspolitische Maßnahmen zur Erhöhung des Potenzialwachstums bleiben in den nächsten Jahren unverzichtbar. Die mittelfristigen Herausforderungen werden dabei in den nächsten Jahren nicht einfach zu überwinden sein – es bedarf einer intensiven gesellschaftlichen Debatte zu den möglichen Lösungen, um den Herausforderungen zu begegnen.