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BMF-Monatsbericht Dezember 2024

Inhalt

Vorläufige Haushaltsführung 2025

20.12.2024
  • Sofern vor Beginn eines Haushaltsjahres vom Parlament noch kein Haushalt verabschiedet worden ist, gilt die sogenannte vorläufige Haushaltsführung. In der Vergangenheit war dies in der Regel vor allem nach Bundestagswahlen im Herbst der Fall, da die Haushaltsberatungen nicht mehr abgeschlossen werden konnten.
  • Rechtliche Grundlage für die vorläufige Haushaltsführung ist Art. 111 Grundgesetz (GG). Diese erlaubt Ausgaben für rechtliche Verpflichtungen, zum Erhalt gesetzlicher Einrichtungen und für Maßnahmen, die fortgesetzt werden sollen. Damit bleibt die Bundesregierung handlungsfähig, ohne den neuen Haushaltsgesetzgeber über das notwendige Maß hinaus zu binden.
  • Das BMF erlässt Rahmenbedingungen für die vorläufige Haushaltsführung in Form eines Rundschreibens. Das Rundschreiben zur vorläufigen Haushaltsführung des Kernhaushalts erläutert die Vorgaben von Art. 111 Abs. 1 GG und füllt diese ergänzend aus.
  • Für die nun anstehende vorläufige Haushaltsführung wurde festgelegt, dass die Ansätze und Haushaltsstrukturen des Regierungsentwurfs 2025 mit den bereits beschlossenen Beschlussempfehlungen des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestags die Richtwerte und Obergrenzen der vorläufigen Haushaltsführung im Jahr 2025 darstellen. Für die meisten sächlichen Verwaltungs- und Programmausgaben sind ab Beginn der vorläufigen Haushaltsführung 45 Prozent der vorgesehenen Mittel bei Vorliegen der Voraussetzungen von Art. 111 Abs. 1 GG verfügbar. Für Personal- und Investitionsausgaben gilt diese Quote nicht.
  • Neue Maßnahmen dürfen unter verfassungsrechtlich strengen Maßstäben der sachlichen und zeitlichen Unabweisbarkeit begonnen werden.

Warum „vorläufige“ Haushaltsführung?

Art. 110 Abs. 2 Grundgesetz (GG) enthält das Gebot, den Bundeshaushalt vor Beginn des Haushaltsjahres durch die Legislative festzustellen. Diesen vom Parlament festgestellten Haushaltsplan vollzieht sodann die Exekutive, also die Bundesregierung. Tritt ein Haushaltsgesetz jedoch nicht bis Ende des Jahres in Kraft, kommt es zur sogenannten vorläufigen Haushaltsführung. Dies ist ein im Grundgesetz geregeltes Verfahren, das Anwendung findet, wenn das Haushaltsaufstellungsverfahren nicht rechtzeitig beendet werden kann. Dies war in der Vergangenheit regelmäßig bei Bundestagswahlen im Herbst der Fall.

Auch der Haushaltsaufstellungsprozess für das Jahr 2025 hat nicht finalisiert werden können. Dies führt zu einem nicht rechtzeitig verkündeten Bundeshaushalt: Nach der Bundestagswahl am 23. Februar 2025 kann aufgrund des Grundsatzes der Diskontinuität der im Sommer 2024 (Bundestagsdrucksache 20/12400) zugeleitete Regierungsentwurf des Bundeshaushalts für das kommende Jahr 2025 vom neuen Bundestag nicht mehr beraten werden. Vielmehr muss ein neuer Regierungsentwurf, der sogenannte 2. Regierungsentwurf, aufgestellt und eingebracht werden, über den dann das neu gewählte Parlament im Rahmen seiner Budgethoheit entscheiden wird.

Die sachliche Diskontinuität
besagt, dass Gesetzesvorhaben, die innerhalb einer Legislaturperiode nicht verabschiedet worden sind, nach Ablauf dieser Periode automatisch verfallen. Sollte das Vorhaben weiterhin angestrebt werden, muss das Gesetzgebungsverfahren – angefangen bei der Gesetzesinitiative – in der folgenden Legislaturperiode neu beginnen.

Verfahren der Haushaltsaufstellung
In einem zeitlich „normalen“ Aufstellungsprozess (z. B. ohne Verzögerung durch eine Bundestagswahl) wird nach Kabinettsbeschluss zu den sogenannten Eckwerten im März in einem mehrstufigen Verfahren bis Ende Juni/Anfang Juli eine Kabinettsentscheidung zum Haushaltsentwurf herbeigeführt. Auf dieser Basis erfolgt die Zuleitung von Haushaltsgesetz und Haushaltsplan an Bundestag und Bundesrat und damit die Einleitung der parlamentarischen Behandlung. Im grundsätzlich üblichen Gesetzgebungsprozess erfolgt die Beschlussfassung im Bundestag bis Ende November und die Verkündung bis Ende Dezember.1

Bis der vom Deutschen Bundestag verabschiedete Haushalt 2025 im Bundesgesetzblatt verkündet sein wird, arbeitet die Bundesregierung im Wesentlichen auf der grundgesetzlichen Basis von Art. 111 GG.

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Rechtliche Grundlagen

Die maßgebliche Vorschrift für die vorläufige Haushaltsführung ist der Art. 111 GG zu Ausgaben vor Etatgenehmigung. Dieser bestimmt in Abs. 1, welche Ausgaben geleistet werden dürfen, wenn bis zum Abschluss des abgelaufenen Haushaltsjahres der Haushaltsplan des neuen Haushaltsjahres nicht durch Gesetz festgestellt ist. Das sind alle Ausgaben, die nötig sind,

  • um gesetzlich bestehende Einrichtungen zu erhalten und gesetzlich beschlossene Maßnahmen durchzuführen (Art. 111 Abs. 1 S. 1 a GG),
  • um die rechtlich begründeten Verpflichtungen des Bundes zu erfüllen (Art. 111 Abs. 1 S. 1 b GG),
  • um Bauten, Beschaffungen und sonstige Leistungen fortzusetzen oder Beihilfen für diese Zwecke weiter zu gewähren, sofern durch den Haushaltsplan eines Vorjahres bereits Beträge bewilligt worden sind (Art. 111 Abs.S. 1 c GG).

Damit ist sichergestellt, dass eine Bundesregierung ihren bestehenden Verpflichtungen nachkommen und somit ihre Aufgaben erfüllen kann. Gleichzeitig gilt, dass der neue Haushaltsgesetzgeber nicht mehr als unbedingt erforderlich präjudiziert werden darf. Dadurch wird einerseits dem Budgetrecht des Parlaments angemessen Rechnung getragen, ohne andererseits die Handlungsfähigkeit des Bundes zu sehr einzuschränken oder gar ernsthaft zu gefährden.

Die Beurteilung, ob die Voraussetzungen für Ausgaben während der vorläufigen Haushaltsführung vorliegen, trifft das jeweilige Ressort in eigener Verantwortung im Rahmen der Ressortverantwortlichkeit gemäß Art. 65 GG. Das BMF ist nicht befugt, diese Verantwortung für das Ressort zu übernehmen. Dies gilt für eine Bewertung, dass die Voraussetzungen vorliegen, aber auch in entgegengesetzter Richtung.

Der Große Senat des Bundesrechnungshofs (BRH) hat in einem Beschluss vom 10. Oktober 2017 dargelegt, welche Beurteilungsmaßstäbe er bei der Prüfung von Maßnahmen im Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung zugrunde legt. Dieser Beschluss ist auf der Internetseite des BRH verfügbar.2

Erhaltung bestehender Einrichtungen und gesetzlich beschlossene Maßnahmen (Tatbestand a)

Dazu gehören z. B. laufende Ausgaben für den Verwaltungsbetrieb der Verfassungsorgane wie Bundestag und Bundesrat oder auch des BRH, aller Bundesbehörden (neben den Ministerien zählen hierzu beispielsweise der Zoll, die Bundespolizei und die Bundeswehr), aber auch von institutionellen Zuwendungsempfängern (nur ein Beispiel von vielen: Forschungsgemeinschaften wie die Zentren der Helmholtz-Gemeinschaft oder der Fraunhofer-Gesellschaft). Sie alle müssen ihr Personal weiterbezahlen können, das wiederum Arbeitsmittel benötigt, um seine fortbestehenden Aufgaben erfüllen zu können. Der Gedanke eines „Government Shutdown“ wie im amerikanischen Rechtssystem ist der deutschen Finanzverfassung also fremd. Neue Einrichtungen dürfen hingegen während der vorläufigen Haushaltsführung nicht geschaffen oder in Betrieb genommen werden, es sei denn, die Notwendigkeit dazu ist von überragendem Staatsinteresse.

Rechtsverpflichtungen (Tatbestand b)

Vor dem 1. Januar 2025 entstandene Rechtsverpflichtungen muss die Bundesregierung erfüllen können. Die Art der Rechtsverpflichtung – also z. B. Gesetz, Vertrag, Verwaltungsakt oder Ähnliches – spielt dabei keine Rolle. Rechtsverpflichtungen sind typischerweise dabei nicht nur gesetzliche Leistungsansprüche wie Elterngeld oder die Grundsicherung, sondern auch bereits erlassene Förderbescheide oder geschlossene Verträge. Neue Verpflichtungen mit Fälligkeit in demselben Haushaltsjahr darf die Bundesregierung während der vorläufigen Haushaltsführung nur eingehen, wenn sie durch die beiden anderen Tatbestände a und c des Art. 111 Abs. 1 GG hierzu ermächtigt ist.

Fortsetzungsmaßnahmen und Bauten (Tatbestand c)

Unter dem letzten Tatbestand des Art. 111 Abs. 1 GG, den sogenannten Fortsetzungsmaßnahmen, werden solche Maßnahmen verstanden, die der frühere Haushaltsgesetzgeber bereits bewilligt hat, indem er sie in vorangegangenen Haushaltsplänen veranschlagt hat. Besondere Bedeutung hat diese Regelung vor allem für Förderprogramme. Sie bewirkt, dass es hier zu keinen Förderabrissen kommt. Aber auch für Baumaßnahmen stellt das GG sicher, dass die kontinuierliche, plan- und zeitgerechte Durchführung möglicherweise bereits weit vorangeschrittener Vorhaben nicht aus rein haushaltstechnischen Gründen gefährdet wird. Erst in der Planung befindliche Maßnahmen wiederum dürfen in der Regel in der vorläufigen Haushaltsführung nicht begonnen werden. Maßnahmen, die der frühere Haushaltsgesetzgeber zwar beschlossen hatte, dürfen nicht fortgesetzt werden, wenn das neue Parlament ausdrücklich hat erkennen lassen, dass eine bestimmte Maßnahme nicht mehr fortgeführt werden soll.

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Rundschreiben des BMF zur vorläufigen Haushaltsführung

Gemäß § 5 der Bundeshaushaltsordnung (BHO) erlässt das BMF Vorschriften zur vorläufigen und endgültigen Haushaltsführung für den Bundeshaushalt. Für die vorläufige Haushaltsführung 2025 hat der Bundesminister der Finanzen Dr. Jörg Kukies das Rundschreiben vom 16. Dezember 2024 herausgegeben, das sich an die obersten Bundesbehörden richtet, für die die darin enthaltenen Regelungen verbindlich sind. Die obersten Bundesbehörden geben es, teilweise mit ressortspezifischen Ergänzungen, an ihre nachgeordneten Behörden weiter.

Im Rundschreiben werden auch allgemeine Vorgaben gemacht, welche die spätere endgültige Haushaltsführung betreffen. Dazu zählen insbesondere Vorgaben zur Bewirtschaftung, Hinweise auf Berichtspflichten und Festlegungen für die Bildung und Freigabe von Ausgaberesten. Wesentlich für die bewirtschaftenden Stellen sind aber die Ausführungen zur Berechnungsgrundlage und die jeweiligen Obergrenzen der vorläufigen Haushaltsführung.

Für das Jahr 2025 sind das die Ansätze und Haushaltsstrukturen des Regierungsentwurfs zum Bundeshaushalt 2025 vom Sommer 2024, fortgeschrieben mit den vom Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestags im Rahmen der parlamentarischen Beratungen im Herbst 2024 noch beschlossenen sogenannten Beschlussempfehlungen. Die Quote, bis zu der die meisten sächlichen Verwaltungs- und Programmausgaben der Hauptgruppen 5 und 6 geleistet werden dürfen, wird auf 45 Prozent der fortgeschriebenen Haushaltsansätze festgelegt. Der Verfügungsrahmen darf bis zur maßgeblichen Obergrenze überschritten werden, wenn dies zur Erfüllung einer vor dem 1. Januar 2025 rechtlich begründeten Verpflichtung notwendig ist. Wenn keine Rechtsverpflichtung vorliegt, bedarf eine Überschreitung des Verfügungsrahmens der Einwilligung (vorherigen Zustimmung) des BMF. Für Personalausgaben und Investitionsgaben wird keine Quote festgesetzt. Diese Ausgaben können bis zur Höhe der maßgeblichen Obergrenze geleistet werden, wenn Art. 111 Abs. 1 GG hierzu ermächtigt. Die zu berücksichtigende Quote für die meisten sächlichen Verwaltungs- und Programmausgaben der Hauptgruppen 5 und 6 geht zum einen davon aus, dass die Ausgaben sich grundsätzlich gleichmäßig auf das Jahr verteilen und die vorläufige Haushaltsführung voraussichtlich bis Mitte des Jahres beendet sein wird. Zum anderen liegt der Gedanke zugrunde, dass im Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung aufgrund der restriktiven Vorgaben des Art. 111 Abs. 1 GG verschiedene Ausgaben nicht geleistet werden können. Sollte sich die vorläufige Haushaltsführung in den Herbst des nächsten Jahres erstrecken, kann das BMF die allgemeingültige Quote mit einem weiteren Rundschreiben erhöhen.

Zum besseren Verständnis ein fiktives Beispiel für die Begrenzung: Für einen bestimmten Verwendungszweck waren 100 Mio. Euro bei einem Titel der Hauptgruppe 6 im Haushalt 2024 veranschlagt; im Regierungsentwurf 2025 sind für denselben Verwendungszweck im selben Titel 120 Mio. Euro veranschlagt. Die rechtliche Ermächtigung, für diesen Verwendungszweck in der vorläufigen Haushaltsführung überhaupt Geld ausgeben zu dürfen, ist Art. 111 Abs. 1 S. 1 c GG; der Ansatz im Regierungsentwurf 2025 gibt aber die grundsätzlich geltende Obergrenze für die Ausgaben vor und ist zugleich die Berechnungsgrundlage für die 45 Prozent (also 54 Mio. Euro), bis zu denen beim Vorliegen der oben genannten Voraussetzungen Ausgaben von den Ressorts getätigt werden können und keine Einwilligung des BMF erforderlich ist. Die Quote kann in bestimmten Fällen überschritten werden.

War der Verwendungszweck im Haushalt 2024 hingegen nicht vorgesehen und handelt es sich daher um eine neue Maßnahme, darf auf Grundlage von Art. 111 Abs. 1 S. 1 c GG während der vorläufigen Haushaltsführung kein Geld ausgegeben werden, auch wenn die Maßnahme (neu) im Regierungsentwurf 2025 vorgesehen ist. Hier ist dann abzuwarten, ob der neue Haushaltsgesetzgeber diese Maßnahme letztendlich im Bundeshaushalt 2025 beschließt.

Über- und außerplanmäßige Ausgaben während der vorläufigen Haushaltsführung

Während der regulären Haushaltsführung dürfen die vom Parlament bewilligten einzelnen Ansätze nur unter den Voraussetzungen des Art. 112 GG überschritten werden. Das setzt voraus, dass ein Mehrbedarf besteht (das Grundgesetz spricht hier von „Bedürfnis“), der

  • nicht anderweitig aus dem Einzelplan gedeckt werden kann,
  • bei der Haushaltsaufstellung nicht vorhergesehen wurde und
  • sachlich sowie zeitlich unabweisbar sein muss.

Solche unvorhergesehenen und unabweisbaren Bedürfnisse können auch während der vorläufigen Haushaltsführung auftreten, wobei hier der Maßstab nicht der festgestellte Bundeshaushalt sein kann, den es noch nicht gibt, sondern Art. 111 Abs. 1 GG. Das heißt: Die Bundesregierung kann auch während der vorläufigen Haushaltsführung Ausgaben leisten, zu denen sie nach Art. 111 GG nicht ermächtigt ist, sofern diese im Sinne des Art. 112 GG zur Wahrung wesentlicher Interessen des Staatswohls sachlich und zeitlich unabweisbar sind. Während der vorläufigen Haushaltsführung ist an diese Voraussetzungen ein besonders strenger Maßstab anzulegen.

Die Entscheidung über die Bewilligung einer über- oder außerplanmäßigen Ausgabe (s. a. § 37 BHO) trifft auch während der vorläufigen Haushaltsführung stets das BMF auf Antrag eines Ressorts (§ 116 Abs. 1 S. 1 BHO). Bei Beträgen über 5 Mio. Euro und bei bestehenden Rechtsverpflichtungen über 50 Mio. Euro ist das Parlament (der Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestags) entsprechend den fortgeltenden Regelungen des § 4 Haushaltsgesetz 2024 zu unterrichten. Bei Beträgen über 100 Mio. Euro außerhalb der Erfüllung von Rechtsverpflichtungen muss der Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestags grundsätzlich einwilligen.

Finanzielle Auswirkungen der vorläufigen Haushaltsführung

Aufgrund der oben dargelegten restriktiven Vorgaben des Art. 111 GG ist unterjährig (zunächst) von einem verminderten Ausgabenabfluss auszugehen – im Vergleich zu einem Mittelabfluss in einem Jahr, in dem ab Beginn ein durch Gesetz festgestellter Haushaltsplan vorliegt. Allerdings ist eine entsprechende Quantifizierung nicht möglich. Daher können aus den „üblichen“ Mittelabflüssen in Jahren mit einem Haushaltsplan keine belastbaren Rückschlüsse auf die Ausgaben während der vorläufigen Haushaltsführung gezogen werden. Erfahrungsgemäß werden jedoch zurückgehaltene Mittelabflüsse nach dem Ende der vorläufigen Haushaltsführung recht kurzfristig nachgeholt, sodass für das Gesamtjahr – für sich genommen – keine signifikanten negativen Wachstumseffekte zu erwarten sein dürften.

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Fazit

Die Bundesregierung ist auch während der vorläufigen Haushaltsführung – im Rahmen der zur Wahrung des Budgetrechts des Parlaments erforderlichen Grenzen – handlungsfähig.