- Das BMF unterstützt mit seinem Wissen und seinen Erfahrungen im Beteiligungsmanagement interessierte Schwellen- und Entwicklungsländer bei den Themen gute Unternehmensführung öffentlicher Unternehmen und Compliance.
- Ferner steht das BMF im bilateralen Austausch mit verschiedenen Ländern, um gegenseitige Impulse für das Management von Unternehmen mit staatlicher Beteiligung zu bekommen.
- Die jüngsten Treffen, zuletzt jeweils bilateral mit Brasilien, Georgien, Ghana und Österreich, zeigen, dass viele Länder bei der Führung öffentlicher Unternehmen mit vergleichbaren Herausforderungen konfrontiert sind.
- Diese werden je nach Gesamtzusammenhang mit verschiedenen Ansätzen bewältigt. Ein offener Austausch hierüber eröffnet neue Perspektiven und bietet allen Beteiligten einen Mehrwert.
Die internationale Rolle der Vermögensabteilung
Die Herausforderungen des 21. Jahrhunderts sind vielfältig und können nur bewältigt werden, wenn möglichst viele Staaten zu ihrem gegenseitigen Vorteil zusammenarbeiten. Diese historische Erkenntnis aus den Erfahrungen des 20. Jahrhunderts prägt heute die internationale Zusammenarbeit in internationalen Institutionen wie den Vereinten Nationen (UN) und der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) nicht zuletzt in Fragen der Corporate Governance auch von Unternehmen mit Staatsbeteiligung.
Die Vermögensabteilung des BMF beteiligt sich vor diesem Hintergrund kontinuierlich an bilateralen und multilateralen Prozessen. Ein Fokus liegt insbesondere auf dem Bereich der Führung und Privatisierung von Staatsbeteiligungen, wobei das BMF im internationalen Austausch seine Expertise einbringt, damit Beteiligungen nachhaltig, effektiv und effizient entlang den Beteiligungszielen und mit guten Governance-Strukturen geführt sowie beim Entfallen des wichtigen fachpolitischen Interesses sachgerecht privatisiert werden. Staatsbeteiligungen als Schnittstelle von Staat und Privatwirtschaft benötigen Regeln, wann sie sinnvoll sind, gemäß dem Grundsatz „Privat vor Staat“.
Im Folgenden wird das internationale Engagement der Vermögensabteilung des BMF in den Bereichen der Beteiligungsführung und Corporate Governance mit einigen grundlegenden Gedanken und konkreten Beispielen der Auslandsberatung und bilateraler Kontakte skizziert, bei denen das BMF anlassbezogen in Abstimmung insbesondere mit dem Auswärtigen Amt handelt.
Auslandsberatung
Internationale Beratungsprojekte dienen vor allem dem Wissenstransfer und der Hilfe bei der Entscheidungsfindung politischer Verantwortungsträger in souveränen Staaten. Durch die Auslandsberatung soll interessierten und in der Regel um Reformen bemühten Staaten die Funktionsweise des demokratischen Staatswesens und der sozialen Marktwirtschaft in Deutschland nähergebracht werden. Die Beratungsprojekte sind Chancen für den politischen Dialog und eine positive Wahrnehmung Deutschlands.
Die Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH (GIZ) fungiert für das BMF regelmäßig als Generalbeauftragte und vergibt ihrerseits Aufträge an spezielle Berater für die einzelnen Projekte. Die Beratung erfolgt vor allem in Form von Seminaren und Workshops sowie Studienreisen nach Deutschland, ergänzt durch Besuche und Vorträge von Vertreterinnen und Vertretern des BMF im Ausland. Sie geht insbesondere auf das Gesamtkonzept der Bundesregierung zur Hilfe beim Aufbau von Demokratie und sozialer Marktwirtschaft in den Staaten Mittel- und Osteuropas sowie den Nachfolgestaaten der früheren Sowjetunion zurück.
Der Kreis der beratenen Länder hat sich im Laufe der Zeit verändert – je nach politischer Lage von der Karibik über Osteuropa, Vorderasien, Afrika, dem Mittleren Osten bis hin zu den fünf postsowjetischen Republiken Zentralasiens, welche die Bundesregierung im größeren Kontext als strategische regionale Partner im September 2024 besucht hat.
Seit 2009 sind Länder wie Vietnam oder Kuba zum Kreis der beratenen Länder hinzugekommen, die sich um eine effizientere und effektivere Ausrichtung ihrer Staatsunternehmen bemühen und Interesse an entsprechenden deutschen Kenntnissen haben. Als erstes afrikanisches Land kam Namibia im Zusammenhang mit dem „Compact with Africa“ während der bisher letzten deutschen G20-Präsidentschaft im Sommer 2017 hinzu. Das Beratungsangebot steht weiteren Ländern grundsätzlich offen, soweit sie reformorientiert sind.
Partnerinstitutionen in den einzelnen Ländern sind unterschiedliche Einrichtungen, z. B. Ministerien, staatliche Komitees oder Agenturen für Staatsbeteiligungen. Es geht bei der Beratung nicht um die Vermittlung konkreter Investitions- oder Finanzierungspartner.
Der Ausgangspunkt der Beratungshilfe des BMF sind die bisherigen Erfahrungen Deutschlands, insbesondere aus dem Transformationsprozess im Rahmen der Deutschen Einheit. Im Mittelpunkt stehen die Bereiche Privatisierung, Entflechtung, Immobilienverwaltung und Beteiligungsführung.
Weitere Kenntnisse und Erfahrungen, die das BMF den Partnerländern im Rahmen dieser internationalen Beratungsprojekte vermittelt, betreffen das Beteiligungsmanagement von Staatsunternehmen. Essenziell dafür ist die Einsicht, dass eine gute Unternehmens- und aktive Beteiligungsführung von Staatsunternehmen einen wichtigen Beitrag zur Leistungsfähigkeit eines Landes leistet.
Das BMF bringt den Partnerländern auch die deutschen Erfahrungen der vergangenen Jahrzehnte näher, um eine zusätzliche Perspektive für ihre Privatisierungspolitik, -strategien und -ergebnisse zu bieten. Staatliches Eigentum an Unternehmen ist aus Sicht der Bundesregierung nur ausnahmsweise möglich, wenn ein wichtiges Staatsinteresse nicht besser und wirtschaftlicher auf andere Weise erreicht werden kann.
Zur Anschauung sollen im Folgenden die aktuellen Kontakte zu den Ländern Georgien, Usbekistan und Kuba dienen.
Georgien
Vom 16. bis 21. April 2024 fand eine Delegationsreise nach Georgien statt. Neben Vertreterinnen und Vertretern des BMF nahmen auch die GIZ und als Fachberater Berlin Economics teil. Anlass der Reise war die seit dem Jahr 2015 bestehende Zusammenarbeit der Vermögensabteilung mit der georgischen nationalen Behörde für Staatseigentum, englisch National Agency of State Property (NASP). Die NASP untersteht dem georgischen Ministerium für Wirtschaft und Nachhaltige Entwicklung und spielt eine wichtige Rolle bei der Umsetzung ambitionierter Privatisierungsreformen im Rahmen der Annäherung Georgiens an die Europäische Union (EU). Sie arbeitet dabei mit verschiedenen internationalen Organisationen und ausländischen Regierungen zusammen, um Best Practices und technisches Know-how in den Privatisierungsprozess einzubringen. In diesem Zusammenhang wird die NASP zu Fragen der staatlichen Beteiligungsführung, zum Management staatseigener Unternehmensbeteiligungen und zu Privatisierungsstrategien im Auftrag des BMF insbesondere von der GIZ beraten. Schwerpunkte der Beratungsgespräche mit der NASP waren vielfältige Fragen zu erfolgreichen Privatisierungsstrategien von Staatsunternehmen.
Durch den Besuch konnten zum einen in institutionsübergreifenden Gesprächen die Positionen zu guter Unternehmens- und Beteiligungsführung bei Staatsunternehmen vermittelt und Erfahrungen über Best Practices bei Privatisierungsprojekten ausgetauscht werden. Zum anderen konnte die deutsche Seite auf Arbeitsebene die Gesprächspartner in ihrem Bestreben nach Modernisierung und Annäherung an die EU unterstützen und ermutigen. Die Erfahrungen des BMF bei der Privatisierung öffentlicher Unternehmen, aber auch die existierenden Public-Corporate-Governance-Regelungen können für die georgische Seite wertvolle Unterstützung im Transformationsprozess bieten.
Die NASP hat bereits den Wunsch geäußert, den Austausch fortzusetzen. Die Vermögensabteilung des BMF unterstützt den Wunsch auf Fortführung der Gespräche und der Zusammenarbeit.
Usbekistan
Im Jahr 2024 fanden mehrere Treffen mit den Institutionen des Beteiligungs- und Privatisierungsmanagements aus Usbekistan statt. Im Mittelpunkt des Austauschs stand das Interesse der usbekischen Partner am deutschen Aktienrecht und dem Public-Corporate-Governance-Kodex des Bundes. Usbekistan möchte hier Anleihen nehmen für die Fortentwicklung seiner Regelwerke für die staatlichen Unternehmen. Zweiter Schwerpunkt des Austauschs waren die jeweiligen Erfahrungen bei der Digitalisierung des Beteiligungsmanagements.
Kuba
Am 10. Oktober 2024 wurde im Rahmen einer Videokonferenz eine gemeinsame Absichtserklärung zwischen dem Ministerium für Finanzen und Preise der Republik Kuba und dem BMF unterzeichnet. Damit wird der Erfahrungsaustausch zum Management staatseigenen Vermögens zwischen den beiden Ministerien nach einer Unterbrechung insbesondere infolge der Corona-Pandemie wieder aufgenommen.
Das Ministerium für Finanzen und Preise der Republik Kuba und das BMF bekräftigen die erneute Zusammenarbeit im Rahmen des Beratungsprojekts. Dabei sollen die Bereiche Finanz- und Steuerverwaltung und Führung von Unternehmen im Vordergrund stehen. In beiderseitigem Einvernehmen können weitere Themen behandelt werden. Vorgesehen ist ein regelmäßiger Erfahrungsaustausch, in dem der deutsche Partner unter Berücksichtigung der Informationswünsche des kubanischen Partners Kenntnisse und Erfahrungen in diesen Bereichen vermitteln soll.
Die Zusammenarbeit wird im Wesentlichen durch Seminare und Workshops erfolgen, in denen Sachthemen diskutiert werden. Angestrebt wird ein Austausch auf Arbeitsebene. Die gemeinsame Absichtserklärung und die darauf aufbauenden Maßnahmen sollen Kuba bei Reformvorhaben und Transformationsprozessen unterstützen.
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Internationaler bilateraler Austausch
Genauso wertvoll wie Beratungsverhältnisse sind für die Arbeit der Vermögensabteilung des BMF enge bilaterale Arbeitskontakte, um sich über Grenzen hinweg zum Umgang mit Herausforderungen der Corporate Governance und der Beteiligungsführung von öffentlichen Unternehmen auszutauschen, bewährte Methoden (Best Practices) zu teilen und voneinander zu lernen. Aus diesem Grund baut das BMF den bilateralen Dialog zur Corporate Governance und Beteiligungsführung auf internationaler Ebene Schritt für Schritt aus.
Seit dem Jahr 2021 pflegt das BMF z. B. einen regelmäßigen Austausch mit den Schweizer Kolleginnen und Kollegen von der eidgenössischen Finanzverwaltung. Dieser umfasst neben der Zusammenarbeit in der Arbeitsgruppe zu Staatsbeteiligungen und Privatisierungspraxis der OECD (englisch Working Party on State Ownership and Privatisation Practices) gegenseitige Besuche zur Teilnahme am jeweiligen Beteiligungsreferententreffen samt bilateralen Austauschen in Bern und Berlin.
Vor kurzem initiierte die brasilianische Sekretärin für die Koordinierung und Führung von Staatsunternehmen einen Austausch zur Corporate Governance und Beteiligungsführung von Staatsunternehmen im BMF.
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Als aktuelle Beispiele der vergangenen Monate sollen im Folgenden die Treffen mit Österreich und Ghana dienen.
Österreich
Der jüngste bilaterale Austausch zwischen dem österreichischen Finanzministerium und dem BMF fand im Nachgang des 37. Beteiligungsreferententreffens am 11. September 2024 statt. Eingeleitet wurde das Treffen durch einen Vortrag des BMF, in dem die Voraussetzungen für das Eingehen einer Beteiligung, die Grundsätze der deutschen Beteiligungsführung sowie ausgewählte rechtliche Besonderheiten und Probleme vorgestellt wurden.
Es folgte eine intensive, konstruktive und vertrauensvolle Diskussion zu einer Vielzahl von Themen. Im Mittelpunkt standen insbesondere Quotenregelungen im Aufsichtsrat zur Gleichstellung der Geschlechter, Bestellung von Abgeordneten in den Aufsichtsrat, Vergütungen des Aufsichtsrats sowie Haftungsregeln für Aufsichtsratsmitglieder, Nachhaltigkeit in Staatsunternehmen, insbesondere die Bestimmung von Leistungskennzahlen für die Erfolgskontrolle, sowie allgemeines Monitoring/Controlling von Staatsunternehmen. Der Dialog mit den österreichischen Kolleginnen und Kollegen bot wertvolle Einblicke in das österreichische System und die dortigen Herausforderungen bei der Führung von Unternehmen mit staatlicher Beteiligung. Obwohl Sprache und Rechtskreis gleich sind und sich die rechtlichen Voraussetzungen in vielen Bereichen ähneln, verfolgen die beiden Staaten unterschiedliche Herangehensweisen, die beleuchtet und verglichen wurden.
Ghana
Am 19. September 2024 begrüßte Staatssekretär Heiko Thoms gemeinsam mit Kolleginnen und Kollegen aus dem BMF den ghanaischen Minister für öffentliche Unternehmen Joseph Cudjoe samt Delegation. Staatssekretär Heiko Thoms sagte, er schätze Ghana als wichtigen Akteur in Westafrika und wertvollen Kooperationspartner. Er erinnerte an seinen Besuch im Jahr 2023 vor Ort mit dem damaligen Bundesfinanzminister Christian Lindner.
Minister Cudjoe stellte das Treffen in den Gesamtkontext aus ghanaischer Perspektive: Ghana sei bestrebt, insgesamt eine zentrale Anlaufstelle in einer afrikanischen Freihandelszone zu werden, und er sehe Deutschland als wichtigen Handelspartner. Ein wesentlicher Baustein für eine verlässliche Wirtschaftsordnung seien wirtschaftlich geführte, vertrauenswürdige staatseigene Unternehmen.
Das BMF gab einleitend einen instruktiven Überblick über § 65 Bundeshaushaltsordnung (BHO) als Ausfluss der grundgesetzlichen Ordnung einer sozialen Marktwirtschaft. Da der Staat nicht der bessere Unternehmer sei, dürfe er sich nur ausnahmsweise an Unternehmen beteiligen. Eine Bundesbeteiligung sei nur so weit und so lange gerechtfertigt, wie ein wichtiges Bundesinteresse nicht auf anderem Wege besser und wirtschaftlicher verfolgt werden könne (§ 65 Abs. 1 Nr. 1 BHO). Dabei müsse der Bund einen angemessenen Einfluss, insbesondere im Überwachungsorgan, ausüben können und das unternehmerische Handeln müsse für den Bund als Eigentümer und die Bürgerinnen und Bürger transparent sein (§ 65 Abs. 1 Nr. 3 und 4 BHO). Die Grundsätze guter Unternehmens- und aktiver Beteiligungsführung konkretisierten diese Vorgaben für den Beteiligungsalltag, insbesondere um die Beteiligung des Bundes aktiv anhand der Entwicklung des wichtigen Bundesinteresses zu führen und gegebenenfalls zu beenden. Zudem wurden die Corporate Governance der Bundesunternehmen und die dezentrale Beteiligungsführung in Deutschland vorgestellt.
Grundsätze guter Unternehmens- und aktiver Beteiligungsführung
im Bereich des Bundes sorgen für eine moderne und verantwortungsvolle Führung der Bundesunternehmen. Teil I, der Public Corporate Governance Kodex (PCGK), wendet sich an die Unternehmen. Teil II, die Richtlinien für eine aktive Beteiligungsführung, stellen als Verwaltungsvorschriften sicher, dass die dezentral in der Bundesregierung organisierte Beteiligungsführung einheitlich wahrgenommen wird.
Im Diskurs wurde deutlich, dass trotz sehr unterschiedlicher Erfahrungen in Deutschland und Ghana Einigkeit über die wesentlichen Erkenntnisse und Herausforderungen besteht. Minister Cudjoe pries § 65 BHO als gelungenen Ausgleich zwischen staatlichem Interesse und wirtschaftlicher Unternehmensführung. In Ermangelung einer vergleichbaren Norm habe Ghana in der Vergangenheit die staatlichen Interessen strukturell überbewertet und so bei vielen Staatsunternehmen mit wirtschaftlichen Problemen gekämpft. Deshalb habe sich Ghana früh für eine zentrale Beteiligungsführung durch die State Interests and Governance Agency beziehungsweise deren Vorgängerbehörden entschieden, um die Staatsunternehmen möglichst vor politischer Einflussnahme zu schützen. Als dauerhafte Herausforderung wurden insbesondere die Besetzung der Gremien in den Staatsunternehmen mit integrem, qualifiziertem Personal und ein effektives Risikomanagement diskutiert.
Das Treffen mit den ghanaischen Kolleginnen und Kollegen zeigte, dass sich bestimmte Herausforderungen bei der Beteiligungsführung unabhängig von den Gesamtumständen des jeweiligen Landes ergeben. Damit belegte das Gespräch anschaulich den Mehrwert, den die gemeinsamen Arbeiten auf supra- und internationaler Ebene bieten.
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Fazit und Ausblick
Ein offener Austausch eröffnet neue Perspektiven und bietet für alle Beteiligten einen Mehrwert. Das BMF setzt sich daher weiterhin für gute internationale Arbeitsbeziehungen über Grenzen hinweg auch im Bereich Staatsbeteiligungen und Corporate Governance ein. Als Nächstes ist u. a. im Januar 2025 ein weiteres, sodann trilaterales Treffen in Wien mit Beteiligung der Kolleginnen und Kollegen aus dem Eidgenössischen Finanzdepartement der Schweiz geplant, um an den Erfolg der bilateralen Gespräche im DACH-Raum anzuknüpfen. Die Vermögensabteilung des BMF freut sich, auch die Zusammenarbeit mit den deutschsprachigen Nachbarn zu stärken und Impulse für die Weiterentwicklung der deutschen Beteiligungsführung zu setzen.
DACH
steht für die drei Staaten Deutschland (D), Österreich (A für Austria) und Schweiz (CH für Confoederatio Helvetica).