- Die Zinsausgaben des Bundes werden ab dem Jahr 2025 periodengerecht und damit ökonomisch sachgerecht im Haushalt abgebildet. Der Bund folgt damit langjährigen Forderungen, u. a. des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen und der Deutschen Bundesbank.
- Die Umstellung erlaubt eine präzisere Planung der Zinsausgaben; die Planungspuffer für die Zinsausgaben fallen systematisch niedriger aus.
- Durch die periodengerechte Veranschlagung und Buchung hängt die Höhe der Belastungen künftiger Jahre durch Zinsausgaben primär vom aktuellen Renditeniveau ab und ist nicht mehr abhängig von der Auswahl bestimmter Wertpapiere zur Kreditaufnahme.
- Damit kommt es zu einer weitgehend gleichmäßigen Verteilung der Zinslast über die Laufzeit der Bundeswertpapiere. Übermäßige Entlastungen beziehungsweise Belastungen des Bundeshaushalts im Jahr des Verkaufs des Wertpapiers zulasten beziehungsweise zugunsten künftiger Jahre werden ab dem Jahr 2025 vermieden.
- Für eine periodengerechte Behandlung der Zinsausgaben im Rahmen der kameralen Haushaltssystematik mussten das Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) und die Bundeshaushaltsordnung (BHO) angepasst werden.
Emissionspraxis des Bundes und Auswirkungen auf die Zinsausgaben
Die Kreditaufnahme über den Kapitalmarkt ist ein wesentlicher Bestandteil der Finanzierung der Bundesrepublik Deutschland. Der Bund nimmt Kredite hauptsächlich über den Verkauf von Bundeswertpapieren mit Laufzeiten von einem, zwei, fünf, sieben, zehn, fünfzehn oder dreißig Jahren auf.
Durch Kreditaufnahmen entstehen dem Bund Kosten: Zinsausgaben machten im Jahr 2024 beispielsweise knapp 8 Prozent und damit einen wesentlichen Anteil der jährlichen Ausgaben im Bundeshaushalt aus. Die Zinsausgaben, die durch Begebung eines nominalverzinslichen Bundeswertpapiers entstehen, setzen sich aus Kuponzahlungen und Stückzinsen sowie Agio oder Disagio zusammen. Die Höhe des Kupons, also der jährlichen Zinszahlung an Investoren, wird unmittelbar vor Neuemission eines Papiers marktnah festgelegt. Da das sich am Markt bildende Renditeniveau sehr schnell auf neue Informationen reagiert, weicht die gehandelte Rendite bei späteren Aufstockungen desselben Papiers in aller Regel vom zuvor festgelegten Kupon ab.
Aufstockungen
sind beim Bund ein essenzieller Bestandteil der Emissionspraxis. Nur bei einem hohen ausstehenden Volumen können Marktteilnehmer Bundeswertpapiere schnell auch in großem Umfang ohne Preiseffekt handeln. Ein ausreichend hohes ausstehendes Volumen in einem Bundeswertpapier kann allerdings nicht an einem einzelnen Termin abgesetzt werden. Daher führt der Bund nach der ersten Begebung eines Wertpapiers mit Festlegung des Kupons (Neuemission) mehrfach Aufstockungen durch, d. h. weitere Begebungen desselben Papiers zu späteren Zeitpunkten. Auch dank dieses Qualitätsmerkmals besitzt der Bund die niedrigsten Finanzierungskonditionen im Euroraum – niedriger auch im Vergleich zu anderen Emittenten bester Bonität.
Solche Abweichungen zwischen festgelegtem Kupon und der marktgerechten Rendite spiegeln sich im Preis des Wertpapiers wider, der dann ober- oder unterhalb des Nennwerts (dem Rückzahlungsbetrag bei Fälligkeit des Wertpapiers) liegt. Die Differenz zum Nennwert wird auch als Agio (Preis beziehungsweise Kurs liegt über 100 Prozent des Nennwerts) beziehungsweise Disagio (Preis beziehungsweise Kurs liegt unter 100 Prozent des Nennwerts) bezeichnet. Gerade bei Bundeswertpapieren mit langen Laufzeiten, bei denen Aufstockungen über mehrere Jahre erfolgen, kann es zu hohen Agien oder Disagien kommen. Beispielsweise weisen die Bundesanleihen mit Fälligkeiten in den Jahren 2050 und 2052, die einen Kupon von 0 Prozent haben, beim aktuellen Renditeniveau einen Kurs von circa 50 Prozent auf. Umgekehrt fanden Aufstockungen von älteren Papieren mit hohem Kupon in der Niedrigzinsphase mit sehr hohen Agien statt (z. B. Aufstockungen der Bundesanleihe mit Fälligkeit im Jahr 2044 und Kupon von 2,5 Prozent in den Jahren 2019 und 2020 mit Kursen von 142 Prozent und 163 Prozent). Dies schlug sich in der Vergangenheit in ökonomisch nicht sachgerechten Schwankungen der Zinsausgaben nieder.
Buchung von Krediteinnahmen und Zinsausgaben
Kreditaufnahmen lösen Zahlungsströme an den Bund sowie an den Käufer oder die Käuferin des Wertpapiers aus: Zu Beginn erhält der Bund den Verkaufserlös, während der Laufzeit zahlt er jährlich Kupons und am Laufzeitende leistet der Bund die Rückzahlung in Höhe des Nennwerts des Wertpapiers. Diese Zahlungen werden über Buchungen im Bundeshaushalt im Krediteinnahmetitel (Kapitel 3201 Titel 325 11) und in den Zinsausgabetiteln in Kapitel 3205 (Verzinsung) abgebildet. Der Saldo dieser Buchungen entspricht bei jedem einzelnen Zahlungstermin der kassenwirksamen Zahlung.
Die Zahlung, die der Bund bei Verkauf eines Bundeswertpapiers vom Käufer oder von der Käuferin erhält, wurde bisher zum Valutatag1 des Verkaufs in folgende Bestandteile aufgesplittet und gebucht:
- Krediteinnahme in Höhe des Nennwerts,
- Zinsausgabe in Höhe des Disagios (beziehungsweise im Agio-Fall in Höhe des Agios als Rotbuchung2)
- sowie gegebenenfalls eine Zinseinnahme in Höhe des Stückzinses.
Der Saldo dieser Buchungen entsprach der kassenwirksamen Zahlung.
Agien und Disagien wurden bisher also zum Verkaufszeitpunkt gebucht. Sachlich resultieren Agien und Disagien jedoch daraus, dass im Vergleich zum Marktniveau zu hohe beziehungsweise zu niedrige Kuponzahlungen über die gesamte Laufzeit eines Wertpapiers zu zahlen sind.
In Bezug auf die oben genannten Aufstockungen führte die bisherige Buchungslogik im Jahr des Verkaufs bei Papieren mit Kurs von etwa 50 Prozent zu einer Zinsausgabenbuchung in Höhe von rund 50 Prozent des verkauften Nennwerts und bei Aufstockungen zu Preisen von 142 Prozent und 163 Prozent zu Zinseinnahmenbuchungen in Höhe von 42 Prozent und 63 Prozent des verkauften Nennwerts. Mit Beginn des Jahres 2025 erfolgt eine Umstellung dieser Buchungslogik.
Neue Buchungslogik ab dem Jahr 2025
Mit dem Gesetz zur periodengerechten Veranschlagung von Zinsausgaben im Rahmen der staatlichen Kreditaufnahme […]3 wurde im Jahr 2024 die Grundlage dafür geschaffen, die Zahlungen, die sich aus dem Kauf oder Verkauf von Bundeswertpapieren ergeben, im Rahmen eines kameralen Haushaltssystems ökonomisch sachgerechter der Krediteinnahme und den Zinsausgaben zuzuordnen. Hierzu wurden das Haushaltsgrundsätzegesetz und die Bundeshaushaltsordnung entsprechend angepasst, um die sachlich begründeten Ausnahmen von den haushaltsrechtlichen Grundprinzipien der Fälligkeit und Jährigkeit gesetzlich zu verankern.
Künftig ist bei Kreditaufnahmen die ökonomische Höhe der Zinsausgaben der Ausgangspunkt für die Abbildung im Haushalt: Die gesamten Zinskosten, die durch eine Kreditaufnahme entstehen, werden periodengerecht, d. h. im Wesentlichen gleichmäßig, über die Zahlungstermine hinweg verteilt veranschlagt und gebucht. Insbesondere fallen am Valutatag der Kreditaufnahme keine Zinsausgaben an. Aus dem bereits nach der bisherigen Buchungslogik geltenden Prinzip, dass der Saldo aus Krediteinnahmebuchung und Zinsausgabebuchungen zu jedem Zahlungstermin der kassenwirksamen Zahlung entspricht, folgt ab dem Jahr 2025 für die Veranschlagung und Buchung im Krediteinnahmetitel: Am Valutatermin des Verkaufs wird der kassenwirksame Verkaufserlös vollständig als Krediteinnahme vereinnahmt. Im Ergebnis werden Agien und Disagien nun über die gesamte Laufzeit des Papiers hinweg jährlich anteilig berücksichtigt.
Ein Beispiel zur Illustration
Sinkt die Rendite eines Wertpapiers um 0,1 Prozentpunkte, so erhöht sich der Kurs näherungsweise um diese Renditedifferenz multipliziert mit der Restlaufzeit in Jahren.
Sinkt also die Rendite eines Wertpapiers mit 30-jähriger Restlaufzeit um 0,1 Prozentpunkte, so erhöht sich der Preis um 30 Mio. Euro je 1 Mrd. Euro Nennwert. Dieser Preiseffekt gleicht aus, dass sich der jährlich zu zahlende Kupon und die marktgerechte Rendite zum Verkaufszeitpunkt unterscheiden.
In der bisherigen Veranschlagungs- und Buchungslogik führte eine solche Marktbewegung im 30-jährigen Laufzeitbereich im Jahr des Verkaufs des Papiers zu einer Absenkung der Zinsausgaben um circa 30 Mio. Euro (Agio-Einnahme als Rotbuchung bei den Zinsausgaben). In den Folgejahren hatte der Bund dafür aber einen Kupon zu zahlen, der 0,1 Prozentpunkte, also 1 Mio. Euro p. a., über dem zum Verkaufszeitpunkt marktgerechten Kupon lag.
Die Entlastung durch die Agio-Einnahme im Jahr des Verkaufs ging somit einher mit der Belastung durch höhere Kuponzahlungen späterer Jahre. Umgekehrt zogen Disagio-Ausgaben im Verkaufsjahr Entlastungen späterer Jahre nach sich. Bei einer Neuemission anstelle des Verkaufs eines bestehenden Papiers wäre der Kupon hingegen auf die Höhe der marktgerechten Rendite festgelegt worden. Er würde also den unterstellten Renditerückgang in Höhe von 0,1 Prozentpunkten berücksichtigen, und der Effekt der Renditeänderung würde sich durch die niedrigeren Kupons über die gesamte Laufzeit des Wertpapiers widerspiegeln (s. a. Tabelle).
Effekt einer Renditebewegung um -0,1 Prozentpunkte gegenüber dem festgelegten Kupon auf Zinsausgaben und Krediteinnahme unter bisheriger und neuer Buchungs- und Veranschlagungslogik:
Annahmen: Verkauf eines Bundeswertpapiers im Volumen von 1 Mrd. Euro Nennwert mit 30 Jahren Restlaufzeit und Kupon von 2 Prozent, aufgelaufener Stückzins zum Verkaufszeitpunkt 0 Euro. Es ergibt sich ein Agio in Höhe von 30 Mio. Euro.
In der bisherigen Systematik war die zeitliche Zuordnung der Zinsausgaben aus dem Verkauf eines Wertpapiers also davon abhängig, ob die Zinskosten als Kupon oder als Agio beziehungsweise Disagio anfielen. Die Krediteinnahme hingegen war – unabhängig von der Höhe des Verkaufserlöses – stets identisch mit dem Nennwert.
Nach der neuen periodengerechten Systematik wird im obigen Beispiel bei Verkauf des Wertpapiers eine Krediteinnahme in Höhe des Verkaufserlöses vereinnahmt; während der Laufzeit wird im Krediteinnahmetitel das Agio jährlich schrittweise um den periodengerechten Anteil reduziert. Bei den Zinsausgaben wird pro Kupontermin der jährliche Anteil des Agios als Zinseinnahme (Rotbuchung) veranschlagt und gebucht, also 1 Mio. Euro p. a. Dies gleicht die um diesen Betrag zu hohen Kuponzahlungen aus. Im Saldo ergeben sich pro Jahr die gleichen Kosten, wie sie sich bei einer Neuemission mit neu festgelegtem Kupon ergeben hätten – in dem obigen Beispiel 19 Mio. Euro p. a.
Dauerhafte Vorteile durch die periodengerechte Veranschlagung und Buchung
Das Beispiel verdeutlicht: Zinsausgaben künftiger Jahre hängen nach der Umstellung nicht mehr von der Auswahl bestimmter Wertpapiere zur Kreditaufnahme ab, sondern ausschließlich vom Renditeniveau zum Zeitpunkt der Kreditaufnahme. Die Entscheidungen im Schuldenmanagement des Bundes werden dadurch unabhängig von rein buchungstechnischen Aspekten, da die gebuchten Zinskosten kaum noch von den ökonomischen Kosten abweichen.
Die Umstellung auf eine periodengerechte Berücksichtigung der Zinsausgaben führt nicht zu einer Reduktion der zu leistenden Zinsausgaben insgesamt – und natürlich ändern sich auch nicht die an Investoren und Investorinnen zu zahlenden Kupons. Vielmehr führen die geänderte Veranschlagung und Buchung zu einer ökonomisch sachgerechten zeitlichen Verteilung und damit einer langfristigen Glättung der jährlichen Zinsausgaben.
Verbesserte Aussagekraft der Zinsausgaben in der Veranschlagung und im Haushaltsvollzug
Die Zinsausgaben im Haushalt werden künftig ein deutlich verlässlicheres Bild der Finanzierungskonditionen des Bundes zeigen. Die bisherige vollständige Veranschlagung und Buchung von Agien und Disagien als Zinsausgaben im Jahr des Verkaufs führte in den Jahren bis zur Zinswende im Jahr 2022 zu sehr hohen Agio-Einnahmen, während in den Jahren 2023 und 2024 hohe Disagien anfielen. Der hohe Anteil der Agien beziehungsweise Disagien an den Zinsausgaben insgesamt führte dazu, dass die Zinsausgaben selbst keine hohe Aussagekraft für die Finanzierungskonditionen des Bundes besaßen. Dies wird in Tabelle 1 verdeutlicht.
| inklusive Sondervermögen (ohne Darlehensfinanzierung) | |||||||||
| in Mrd. Euro | |||||||||
| 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | |
| Saldierte Zinsausgaben des Bundes | 18,3 | 17,7 | 16,7 | 12,1 | 6,5 | 3,8 | 15,9 | 39,2 | 33,1 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| davon: saldierte Disagien (<0: Agien) | -5,8 | -3,9 | -3,4 | -6 | -12 | -11,1 | -0,8 | 17,6 | 7,1 |
| Tabelle 1 | |||||||||
| Werte für 2016 bis 2023 gemäß Kreditaufnahmebericht des Bundes 2023. | |||||||||
| Quelle: Bundesministerium der Finanzen | |||||||||
Mit der Umstellung auf eine periodengerechte Veranschlagung und Buchung von Zinsausgaben wird nicht nur die Aussagekraft der Zinsausgaben selbst erhöht. Agien und Disagien werden auch nicht mehr zu ökonomisch nicht sachgerechten Belastungen beziehungsweise Entlastungen künftiger Jahre zugunsten beziehungsweise zulasten des laufenden Jahres führen. Verschiedene Finanzierungsvarianten mit vergleichbarer Laufzeit werden nicht mehr zu wesentlich unterschiedlichen Krediteinnahmen und Zinsausgaben führen; die Abhängigkeit der Höhe der Zinsausgaben im Jahr des Verkaufs von der jeweiligen Zinsentwicklung wird reduziert.
Die ökonomisch sachgerechte Berücksichtigung aller Arten von Zinsausgaben stärkt zudem die Intention der Schuldenregel: In der bisherigen Systematik führten ungeplante Agio-Einnahmen bei vorgegebener zulässiger Neuverschuldung zu einem höheren Ausgabenspielraum, der aber mit einer Belastung künftiger Jahre einherging. Die Belastung künftiger Jahre durch Entscheidungen über die Kreditaufnahme für das aktuelle Jahr soll aber gerade durch die Schuldenregel begrenzt werden. Zukünftig wird die Belastung künftiger Jahre durch die Kreditaufnahme nur noch von Zeitpunkt und Höhe der Kreditaufnahme sowie von der dann marktgerechten Rendite abhängen.
Präzisere Zinsausgabenschätzung, reduzierter Planungspuffer
Die Umstellung erleichtert die Zinsausgabenschätzung: Die Unsicherheit über die Höhe der Agien und Disagien, die sich bisher allein auf das Jahr der Begebung ausgewirkt hat, verteilt sich nun über die gesamten Restlaufzeiten der Wertpapiere. Aufgrund der Unsicherheit über die zukünftige Zinsentwicklung muss für die Abschätzung der Höhe der Zinsausgaben in Haushaltsaufstellung und -vollzug stets ein Planungspuffer verwendet werden. Dieser ergibt sich u. a. aus dem Zinsniveau zum Schätzzeitpunkt und aus der Schwankungsbreite der Renditen in der jüngeren Vergangenheit. Bisher war der Planungspuffer relativ groß, da kleine Renditeänderungen über den oben beschriebenen Mechanismus zwischen Rendite und Kurs starke Auswirkungen auf die Zinsausgaben hatten.
In der neuen periodengerechten Systematik ist der Effekt von Renditeschwankungen auf die Zinsausgaben im Jahr des Verkaufs deutlich geringer, entsprechend ist auch der Planungspuffer für Zinsschwankungen zu reduzieren. Bezogen auf das obige Beispiel muss für einen einmaligen Betrag von 30 Mio. Euro im Jahr des Verkaufs ein höherer Risikopuffer eingeplant werden als für einen anteiligen Betrag von 1 Mio. Euro; zudem stehen in den Folgejahren die anteiligen Beträge fest, sodass – vergleichbar mit den feststehenden Kuponzahlungen an den Investor oder die Investorin – für diesen Anteil der Zinsausgaben kein Risikopuffer erforderlich ist.
Der dauerhaft reduzierte Planungspuffer wird – bei jeweils unveränderter Nettokreditaufnahme – entlastend auf alle künftigen Haushaltsplanungen wirken. Mit der Umstellung folgt der Bund langjährigen Forderungen wie denen des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen4 oder der Deutschen Bundesbank.5
Wirkung der geänderten Veranschlagung und Buchung auf das Jahr 2025
Die Umstellung auf eine periodengerechte Veranschlagung und Buchung von Zinsausgaben bewirkt im Jahr 2025 um rund 8 Mrd. Euro niedrigere Zinsausgaben für den Bundeshaushalt und die Sondervermögen des Bundes im Vergleich zur Fortführung der bisherigen Praxis. Der Effekt auf die Zinsausgaben im Jahr 2025, der über eine globale Minderausgabe im Kapitel 3205 (Verzinsung) bereits im ersten Regierungsentwurf zum Bundeshaushalt 2025 berücksichtigt war, entsteht etwa hälftig durch die periodengerechte Verteilung der Zinsausgaben und hälftig durch die Reduktion des Planungspuffers.
Zum Umstellungszeitpunkt
Per Ende des Jahres 2024 ist die Höhe der in der Vergangenheit im Vergleich zu einer periodengerechten Betrachtung zu hoch vereinnahmten kumulierten Agien mit den in den Jahren 2023 und 2024 angerechneten Disagien im historischen Vergleich nur noch geringfügig: Es verbleiben ökonomisch nicht sachgerechte Belastungen künftiger Jahre aus früheren Agien nur noch in Höhe von 5,9 Mrd. Euro, die sich über 30 Jahre verteilen (s. a. Abbildung 1).6
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In der Spitze lag der Wert der im Vergleich zu einer periodengerechten Betrachtung zu hoch vereinnahmten Agien bei 38 Mrd. Euro. Mit Blick auf diese Historie und den erforderlichen zeitlichen Vorlauf zu einer Umstellung erscheint der Zeitpunkt der Umstellung zu Beginn des Jahres 2025 als sinnvoll, da die Effekte auf zukünftige Jahre, die aus der bisherigen Buchungslogik verbleiben, vergleichsweise gering sind.
Fazit
Durch die dauerhafte Umstellung auf periodengerechte Anrechnung der Zinsausgaben und Krediteinnahmen für alle zukünftigen Haushaltsjahre wird die Planungssicherheit deutlich erhöht. Die bei der Planung der Zinsausgaben erforderlichen Planungspuffer werden für alle künftigen Haushalte deutlich niedriger ausfallen. Ökonomisch nicht gerechtfertigte Belastungen beziehungsweise Entlastungen künftiger Jahre werden vermieden, da die Belastungen künftiger Jahre maßgeblich vom Renditeniveau bei Verkauf und nicht mehr von der Auswahl konkreter Wertpapiere abhängen. Die geänderte Veranschlagung und Buchung von Zinsausgaben führt somit auch dazu, dass der Bund seinen Kapitalmarktauftritt noch besser an den Anforderungen des Markts ausrichten kann, da rein buchungsinduzierte Effekte auf die Zinsausgaben nicht mehr berücksichtigt werden müssen.
Fußnoten
- 1
- Der Tag, an dem der Erlös aus dem Verkauf auf dem Konto des Bundes wirksam wird.
- 2
- Buchung einer Einnahme mit negativem Vorzeichen in einem Ausgabetitel; im Folgenden vereinfachend als „Zinseinnahme“ oder „Zinseinnahmenbuchung“ bezeichnet.
- 3
- Bundesgesetzblatt: Gesetz zur periodengerechten Veranschlagung von Zinsausgaben im Rahmen der staatlichen Kreditaufnahme
- 4
- Stellungnahme „Das Schuldenmanagement des Bundes: Das Schuldenmanagement des Bundes: Ein Plädoyer für längere Laufzeiten und eine Reform der Agio- und Disagio-Regeln“ des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen
- 5
- Monatsbericht der Deutschen Bundesbank vom Juni 2021: „Bundesschulden: Bei Zinsausgaben Agien periodengerecht verbuchen“ [PDF, 93 KB]
- 6
- Als entschieden wurde, einen Gesetzesentwurf zur Änderung der Buchungslogik einzubringen, wurde dieser Wert mit rund 3 Mrd. Euro projiziert – die Differenz ist im Wesentlichen auf die Differenz zwischen der Höhe des Disagio-Titels gemäß Haushaltsgesetz 2024 (Plan) und tatsächlicher Höhe der Disagien im Jahr 2024 zurückzuführen – und ist damit ein Beispiel für die Unsicherheit und die Schätzungenauigkeit bezüglich ebendieser Beträge in der alten Buchungslogik.