- Der bundesstaatliche Finanzausgleich ist das zentrale Verfahren zur Aufteilung der Umsatzsteuer zwischen Bund und Ländern sowie zur Angleichung der Finanzkraft unter den Ländern.
- Die Umsatzsteuer (einschließlich der Einfuhrumsatzsteuer) wurde im Jahr 2024 zu 48,1 Prozent dem Bund, zu 49,1 Prozent den Ländern und zu 2,8 Prozent den Gemeinden zugewiesen.
- Der Ausgleich der zwischen den Ländern jeweils unterschiedlichen Finanzkraft erfolgt durch Zu- und Abschläge von den zunächst einwohnerabhängigen länderindividuellen Umsatzsteueranteilen. Das Gesamtvolumen der Zu- und Abschläge betrug 18,7 Mrd. Euro im Jahr 2024.
- Leistungsschwache Länder erhielten über Bundesergänzungszuweisungen weitere 9,9 Mrd. Euro. Die über mehrere Jahre der Höhe nach zugunsten bestimmter Länder gesetzlich festgelegten Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zum Ausgleich bestimmter Sonderlasten betrugen weitere 0,7 Mrd. Euro.
Der bundesstaatliche Finanzausgleich unterscheidet zwischen einem vertikalen Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, dem horizontalen Finanzkraftausgleich zwischen den Ländern und Bundesergänzungszuweisungen (BEZ), die der Bund leistungsschwachen Ländern gewährt. Hinzu kommen Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen (SoBEZ) für strukturelle Arbeitslosigkeit und für Kosten der politischen Führung.
Vertikaler Ausgleich: Steuerzuordnung
Die Art. 106 und 107 des Grundgesetzes (GG) sind für die Ausgestaltung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs einschlägig. Sie regeln die örtliche und sachliche Zuordnung des Steueraufkommens und seine Verteilung.1 Einfachgesetzlich werden die Vorgaben des bundesstaatlichen Finanzausgleichs durch das Zerlegungsgesetz (ZerlG), das Maßstäbegesetz (MaßstG) und das Finanzausgleichsgesetz (FAG) umgesetzt.
Bei der Aufteilung des Umsatzsteueraufkommens auf Bund und Länder ist das sogenannte Deckungsquotenprinzip der Finanzverfassung von ihnen zu beachten. Gemäß Art. 106 Abs. 3 GG haben Bund und Länder im Rahmen der laufenden Einnahmen gleichmäßigen Anspruch auf Deckung ihrer notwendigen Ausgaben unter Berücksichtigung einer mehrjährigen Finanzplanung. Dabei haben der Bund und die Länder ihre jeweiligen Deckungsbedürfnisse so aufeinander abzustimmen, dass ein billiger Ausgleich erzielt, eine Überbelastung der Steuerpflichtigen vermieden und die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet gewahrt wird (Art. 106 Abs. 3 GG). Die Deckungsquoten von Bund und Ländern werden über das Verhältnis von Einnahmen zu Ausgaben ermittelt. Die Deckungsquote des Bundes weist im Zeitverlauf erhebliche Schwankungen auf. Sie lag noch im Jahr 2015 bei 104,1 Prozent, bis zum Jahr 2021 sank sie auf rund 61,3 Prozent. Aktuell erreicht die Deckungsquote des Bundes einen Wert von 90,0 Prozent im Jahr 2024. Die Deckungsquote der Länder (einschließlich der Gemeinden) hingegen schwankt im Zeitverlauf weniger stark. So erreichte diese im Jahr 2017 mit 104,5 Prozent ihren bisherigen Höchststand und sank leicht bis 2024 auf einen Wert von 98,5 Prozent ab.
Insgesamt betrug das Aufkommen der Umsatzsteuer im Jahr 2024 rund 302,1 Mrd. Euro. Hiervon erhielt der Bund 48,1 Prozent, die Länder erhielten 49,1 Prozent und die Gemeinden 2,8 Prozent.
Horizontaler Ausgleich: Der Finanzkraftausgleich unter den Ländern
Der Finanzkraftausgleich (FKA) unter den Ländern wird als horizontaler Verteilungsmechanismus durch den Vergleich der landesindividuellen Finanzkraft- und Ausgleichsmesszahlen berechnet. Zur Ermittlung der Finanzkraft eines Landes werden die in § 7 FAG aufgezählten ausgleichsrelevanten Einnahmen eines Landes und ein Anteil von 75 Prozent der in § 8 FAG aufgezählten ausgleichsrelevanten Einnahmen seiner Gemeinden zur Finanzkraftmesszahl aufsummiert.
Zur Ermittlung der landesbezogenen Ausgleichsmesszahl wird zunächst für jedes Land ein Anteil an der Summe der ausgleichsrelevanten Einnahmen aller Länder entsprechend dem Anteil dieses Landes an der Summe gewichteter Einwohnerzahlen errechnet. Dabei werden die Einwohnerzahlen der Stadtstaaten mit sogenannten Einwohnergewichten versehen, die deren Einwohnerzahlen rechnerisch vergrößern. Diese Einwohnerwertungen gemäß § 9 FAG betragen 135 Prozent für Berlin, Hamburg und Bremen.
Die gemeindebezogenen Ausgleichsmesszahlen werden in ähnlicher Weise ermittelt, wobei hier sowohl die Einwohner der Stadtstaaten, erneut mit 135 Prozent, als auch diejenigen der Gemeinden dünn besiedelter Länder mit Einwohnergewichten berücksichtigt werden. Die Einwohnerwertungen betragen hier 105 Prozent für Mecklenburg-Vorpommern, 103 Prozent für Brandenburg und 102 Prozent für Sachsen-Anhalt. Sodann wird auch hier länderweise der Anteil an der Summe der ausgleichsrelevanten Gemeindeeinnahmen entsprechend dem länderindividuellen Anteil an der Summe der gewichteten Einwohnerzahlen errechnet. Die Summe aus der länder- und gemeindebezogenen Ausgleichsmesszahl ergibt die Ausgleichsmesszahl eines Landes.
Zu- und Abschläge von der reinen Pro-Kopf-Verteilung des Länderanteils an der Umsatzsteuer werden anhand eines Vergleichs zwischen Finanzkraft- und Ausgleichsmesszahl vorgenommen. Übersteigt die Finanzkraftmesszahl eines Landes dessen Ausgleichsmesszahl, ist ein Abschlag vom länderweisen Umsatzsteueranteil hinzunehmen. Liegt die Finanzkraftmesszahl unter der Ausgleichsmesszahl, wird ein Zuschlag zum länderbezogenen Umsatzsteueranteil gewährt. Zu- und Abschläge betragen jeweils 63 Prozent der Differenz zwischen der länderweisen Finanzkraft- und Ausgleichsmesszahl.
Daten zur Steuerzuordnung sowie die Ergebnisse des Finanzkraftausgleichs für das Ausgleichsjahr 2024 sind in Tabelle 1 dargestellt.
Daten zur Umsatzsteuerverteilung und zum Finanzkraftausgleich im Jahr 2024
Die den Ländern direkt zufließenden Steuern nach dem Aufkommen2 betrugen im Ausgleichsjahr 2024 insgesamt rund 222,7 Mrd. Euro. Gemessen in Prozent des Durchschnitts lag der Anteil mit 55,2 Prozent in Thüringen am niedrigsten, hingegen mit 139,9 Prozent in Hamburg am höchsten. Über 100 Prozent des Durchschnitts wurden ebenfalls in Berlin (105,1 Prozent), Baden-Württemberg (112,8 Prozent), Hessen (119,3 Prozent) und Bayern (130,0 Prozent) erzielt. Alle übrigen Bundesländer verzeichneten einen Anteil gemessen am Durchschnitt von unter 100 Prozent. Die Spannweite zwischen den Bundesländern betrug mit Hamburg (139,9 Prozent) und Thüringen (55,2 Prozent) im Ausgleichsjahr 2024 rund 84,7 Prozentpunkte.
Länder mit einem überdurchschnittlichen Zuwachs ihrer Steuern nach dem Aufkommen erhalten gemäß § 7 Abs. 3 FAG einen „Bonus“ durch den rechnerischen Abzug von jeweils 12 Prozent des überproportionalen Zuwachses von dem im Finanzkraftausgleich zu berücksichtigenden Steueraufkommen. Diese Regelung wurde ursprünglich als „Anreizprämie“ konzipiert, um die einzelnen Landesverwaltungen dazu zu ermutigen, das Steueraufkommen mit einer über dem Länderdurchschnitt liegenden Zuwachsrate zu steigern. Von solchen „Anreizprämien“ profitierten im Ausgleichsjahr 2024 Nordrhein-Westfalen (rechnerischer Abzug: 106,5 Mio. Euro), Bayern (89,3 Mio. Euro), Sachsen (41,0 Mio. Euro), Schleswig-Holstein (37,8 Mio. Euro), Rheinland-Pfalz (23,2 Mio. Euro), Hessen (21,0 Mio. Euro), das Saarland (10,3 Mio. Euro), Baden-Württemberg (5,7 Mio. Euro), Thüringen (0,7 Mio. Euro) und Mecklenburg-Vorpommern (0,3 Mio. Euro).
Insgesamt ergab sich im Jahr 2024 im Finanzkraftausgleich ein Umverteilungsvolumen von rund 18,7 Mrd. Euro. In dieser Gesamthöhe wurden den Ländern Zuschläge gewährt beziehungsweise Abschläge erhoben und zum Zweck der Annäherung der Finanzkraft der Länder untereinander von einer reinen Pro-Kopf-Verteilung des Länderanteils an der Umsatzsteuer abgewichen. Umsatzsteuerabschläge wurden von folgenden Ländern erhoben: Bayern (9,8 Mrd. Euro), Baden-Württemberg (5,0 Mrd. Euro), Hessen (3,7 Mrd. Euro) und Hamburg (106 Mio. Euro). Zwölf Länder erhielten Zuschläge: Berlin (3,9 Mrd. Euro), Sachsen (3,3 Mrd. Euro), Thüringen (2,0 Mrd. Euro), Sachsen-Anhalt (1,8 Mrd. Euro), Niedersachsen (1,5 Mrd. Euro), Brandenburg (1,4 Mrd. Euro), Mecklenburg-Vorpommern (1,4 Mrd. Euro), Bremen (0,9 Mrd. Euro), Nordrhein-Westfalen (0,8 Mrd. Euro), das Saarland (0,6 Mrd. Euro), Rheinland-Pfalz (0,5 Mrd. Euro) und Schleswig-Holstein (0,3 Mrd. Euro). Mit 21,1 Prozent des Gesamtvolumens erhielt Berlin die höchsten Zuschläge. Der Anteil der ostdeutschen Flächenländer betrug zusammen 10,0 Mrd. Euro beziehungsweise 53,5 Prozent.
Nach Finanzkraftausgleich war Nordrhein-Westfalen unter den zuschlagsberechtigten Empfängerländern mit 99,5 Prozent seiner Ausgleichsmesszahl das finanzstärkste Land. Es folgten Schleswig-Holstein (99,0 Prozent), Rheinland-Pfalz (98,7 Prozent), Niedersachsen (98,0 Prozent), Brandenburg (94,1 Prozent), das Saarland (93,5 Prozent), Berlin (91,6 Prozent), Sachsen (91,5 Prozent), Sachsen-Anhalt (91,1 Prozent), Mecklenburg-Vorpommern (90,6 Prozent) und mit unter 90 Prozent der jeweiligen Ausgleichsmesszahl Thüringen (89,8 Prozent) sowie Bremen (89,7 Prozent). Unter den abschlagspflichtigen Ländern war im Ausgleichsjahr 2024 nach Finanzkraftausgleich Bayern (107,8 Prozent) am finanzstärksten, gefolgt von Hessen (106,3 Prozent), Baden-Württemberg (104,7 Prozent) sowie Hamburg (100,4 Prozent). Die Spannweite der Finanzkraft zwischen den Ländern nach Finanzkraftausgleich in Prozent der jeweiligen Ausgleichsmesszahl betrug mit Bayern (107,8 Prozent) und Bremen (89,7 Prozent) rund 18 Prozentpunkte.
Bundesergänzungszuweisungen
Zur weiteren Unterstützung gewährt der Bund finanzschwachen Ländern aus seinem Haushalt zusätzliche Mittel in Form sogenannter BEZ.
So erhalten Länder, deren Finanzkraftmesszahl nach dem Finanzkraftausgleich den Wert von 99,75 Prozent ihrer Ausgleichsmesszahl jeweils nicht erreicht, allgemeine BEZ in Höhe von 80 Prozent der zu diesem Wert verbleibenden Differenz (§ 11 Abs. 2 FAG). Außerdem erhalten Länder, deren kommunale Steuereinnahmen pro Einwohner weniger als 80 Prozent des bundesweiten Durchschnitts betragen, Gemeindesteuerkraft-BEZ (GStK-BEZ; § 11 Abs. 5 FAG) in Höhe von 53,5 Prozent des zu 80 Prozent des bundesweiten Durchschnitts bestehenden Fehlbetrags. Weitere BEZ, in diesem Fall zum durchschnittsorientierten Forschungsförderungsausgleich (doF-BEZ; § 11 Abs. 6 FAG), erhalten sodann finanzschwache Länder, die bei der Vergabe von Forschungsförderungsmitteln nach Art. 91b GG nur unterdurchschnittlich berücksichtigt worden sind. Weder die allgemeinen BEZ, die GStK-BEZ noch die doF-BEZ unterliegen einer Zweckbindung. Tabelle 2 enthält Daten zu den einzelnen BEZ für das Ausgleichsjahr 2024.
Keines der zwölf Empfängerländer erreichte nach der Verteilung der Umsatzsteuer 99,75 Prozent seiner Ausgleichsmesszahl, sodass alle zuschlagsberechtigten Länder auch allgemeine Ergänzungszuweisungen des Bundes in Höhe von zusammen rund 8,2 Mrd. Euro erhielten.
Im Einzelnen zahlte der Bund allgemeine BEZ an Berlin (1,8 Mrd. Euro), Sachsen (1,5 Mrd. Euro), Thüringen (0,9 Mrd. Euro), Sachsen-Anhalt (0,8 Mrd. Euro), Mecklenburg-Vorpommern (0,7 Mrd. Euro), Brandenburg (0,6 Mrd. Euro), Niedersachsen (0,6 Mrd. Euro), Bremen (0,4 Mrd. Euro), das Saarland (0,3 Mrd. Euro), Rheinland-Pfalz (0,2 Mrd. Euro), Nordrhein-Westfahlen (0,2 Mrd. Euro) und Schleswig-Holstein (93 Mio. Euro).
Zum Zweck des weiteren Ausgleichs einer besonders geringen kommunalen Steuerkraft zahlte der Bund sechs Ländern GStK-BEZ in Höhe von insgesamt 1,4 Mrd. Euro, davon Sachsen 0,5 Mrd. Euro, Thüringen 0,4 Mrd. Euro, Mecklenburg-Vorpommern 0,2 Mrd. Euro, Sachsen-Anhalt 0,2 Mrd. Euro, Brandenburg 88 Mio. Euro und dem Saarland 77 Mio. Euro.
DoF-BEZ zahlte der Bund schließlich in einer Gesamthöhe von 300 Mio. Euro an die Länder Nordrhein-Westfalen (92 Mio. Euro), Rheinland-Pfalz (77 Mio. Euro), Niedersachsen (71 Mio. Euro), Schleswig-Holstein (17 Mio. Euro), Thüringen (16 Mio. Euro), Sachsen-Anhalt (11 Mio. Euro), Mecklenburg-Vorpommern (10 Mio. Euro) und das Saarland (6 Mio. Euro).
Seit der jüngsten Änderung des Finanzausgleichssystems sind insbesondere durch GStK- und doF-BEZ Übernivellierungen (Finanzkraftmesszahl eines Empfängerlands überschreitet seine Ausgleichsmesszahl, außerdem eventuelle Überholungen in der vor Finanzkraftausgleich bestehenden Finanzkraftreihenfolge). Eine Finanzkraftmesszahl, die über der Ausgleichsmesszahl nach Einbezug der allgemeinen BEZ, GSK-BEZ und doF-BEZ liegt, wurde im Ausgleichsjahr 2024 in Thüringen (100,9 Prozent), Mecklenburg-Vorpommern (100,6 Prozent) und Sachsen (100,2 Prozent) erzielt. Bis auf Berlin (98,1 Prozent) und Bremen (97,7 Prozent) erreichten alle übrigen Länder jeweils über 99 Prozent ihrer jeweiligen Ausgleichsmesszahl. Die Spannweite sank von 18 Prozentpunkten (nach Finanzkraftausgleich) auf 10 Prozentpunkte (nach BEZ; Bayern (107,8 Prozent) und Bremen (97,7 Prozent)).
SoBEZ
Zusätzlich zu BEZ, die in Abhängigkeit von der Länder- beziehungsweise Kommunalfinanzkraft oder in Abhängigkeit vom Nettoforschungszufluss gewährt werden, sieht das Finanzausgleichsgesetz zwei weitere SoBEZ vor.
Für die ostdeutschen Flächenländer sind dies gemäß § 11 Abs. 3 FAG nach der ersten Überprüfung jährlich zwischen 10 und 26 Mio. Euro zum Ausgleich von Sonderlasten aus struktureller Arbeitslosigkeit. Diese Sonderzuweisungen, die im Jahr 2024 in der Summe 82 Mio. Euro betrugen, sind für die Länder im Abstand von drei Jahren zu überprüfen und werden für das darauffolgende Jahr angepasst. Außerdem erhielten Länder im Jahr 2024 wegen überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung gemäß § 11 Abs. 4 FAG zwischen 47 und 81 Mio. Euro. Für diese SoBEZ, in der Summe rund 642 Mio. Euro, ist die Überprüfung durch Bund und Länder in einem Abstand von fünf Jahren vorgesehen. Tabelle 3 enthält Angaben zur Höhe der SoBEZ, aufgeschlüsselt nach Bundesländern.
Daten zu den Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen (SoBEZ) im Ausgleichsjahr 2024
Die ostdeutschen Flächenländer erhielten wie in den Vorjahren gesetzlich festgelegte SoBEZ für strukturelle Arbeitslosigkeit im Gesamtumfang von rund 82 Mio. Euro: Sachsen (26 Mio. Euro), Brandenburg (16 Mio. Euro), Sachsen-Anhalt (15 Mio. Euro), Thüringen (14 Mio. Euro) und Mecklenburg-Vorpommern (10 Mio. Euro). Die SoBEZ wegen überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung im Gesamtumfang von rund 642 Mio. Euro haben sich wie folgt verteilt: Brandenburg 81 Mio. Euro, Mecklenburg-Vorpommern 72 Mio. Euro, Thüringen und Sachsen-Anhalt jeweils 71 Mio. Euro, Schleswig-Holstein und das Saarland jeweils 66 Mio. Euro, Bremen 60 Mio. Euro, Berlin 59 Mio. Euro, Rheinland-Pfalz 48 Mio. Euro sowie Sachsen 47 Mio. Euro.
Abbildung 1 fasst die Effekte des bundesstaatlichen Finanzausgleichs im Ausgleichsjahr 2024 zusammen und verdeutlicht die Wirkung der einzelnen Ausgleichsstufen sowie der verschiedenen BEZ. Die Balken stellen die Beiträge zur veränderten länderweisen Finanzkraftmesszahl in Abhängigkeit von der jeweiligen Ausgleichsmesszahl dar. Da die SoBEZ dem Ausgleich spezifischer Belastungen dienen, die mit der Finanzkraft zwar zusammenhängen, von ihr aber gegebenenfalls nicht vollständig erfasst werden, wurden diese Zuweisungen in Abbildung 1 nicht erfasst.
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Fußnoten
- 1
- Betrags- und Prozentangaben in diesem Artikel sind gerundet.
- 2
- Die Steuern nach dem Aufkommen umfassen die den Ländern nach dem Prinzip des „örtlichen Aufkommens“ (Art. 107 Abs. 1 GG) zustehenden Ländersteuern – einschließlich der Gewerbe- und der Kfz-Steuerumlage sowie eines Teils der bergrechtlichen Förderabgabe – sowie die ihnen nach Durchführung der Steuerzerlegung jeweils zustehenden Anteile an den Gemeinschaftsteuern außer der Umsatzsteuer im jeweiligen Finanzausgleichsjahr.