- Am 30. April 2024 ist der reformierte Stabilitäts- und Wachstumspakt in Kraft getreten. Die reformierten Fiskalregeln der Europäischen Union sehen vor, dass die Mitgliedstaaten ihre Finanz- und Wirtschaftspolitik in Form sogenannter finanzpolitisch-struktureller Pläne (FSP) sowie jährlicher Fortschrittsberichte darlegen.
- Durch die vorgezogenen Neuwahlen zum Deutschen Bundestag am 23. Februar 2025 hatte die Bundesregierung eine Verlängerung der Abgabefrist auf Ende Juli 2025 mit der Europäischen Kommission vereinbart. Auch andere Mitgliedstaaten, bei denen Neuwahlen angestanden hatten, hatten ihre Abgabe des ersten FSP verschoben.
- Der FSP wurde am 16. Juli 2025 im Kabinett beschlossen und am 17. Juli 2025 an die Europäische Kommission und den ECOFIN-Rat übermittelt.
Inhalt
- Wesentliche Inhalte des FSP
- Festlegung eines Nettoausgabenpfads
- Reformen und Investitionen für Wachstumsimpulse
- Ausblick: Dreiklang aus Investitionen, Reformen und Konsolidierung
- Im Gespräch: Prof. Dr. Dr. Armin Steinbach, Leiter der Abteilung für finanzpolitische und volkswirtschaftliche Grundsatzfragen
Wesentliche Inhalte des FSP
Mit dem finanzpolitisch-strukturellen Plan (FSP) legt die Bundesregierung erstmals im Rahmen des im Jahr 2024 reformierten Stabilitäts- und Wachstumspakts (SWP) einen mehrjährigen länderspezifischen Pfad für das maximal zulässige Wachstum der gesamtstaatlichen Netto-Primärausgaben fest (im Folgenden „Nettoausgabenpfad“), der die Jahre 2025 bis 2029 umfasst. Der FSP ist ein integrierter Bericht zur Finanz- und Wirtschaftspolitik der Bundesregierung. Er stellt die finanz- und wirtschaftspolitische Strategie der Bundesregierung zur Einhaltung dieses Nettoausgabenpfades dar und unterlegt diese mit Investitionen und strukturellen Reformen insbesondere zur Adressierung der gemeinsamen Prioritäten der Europäischen Union (EU) und der länderspezifischen Empfehlungen der EU an Deutschland innerhalb des Europäischen Semesters.
Hintergrund: Nettoausgabenpfad
Als fiskalischer Hauptindikator des reformierten Regelwerks dient ein verbindlicher mehrjähriger Wachstumspfad der Netto-Primärausgaben, der im Einklang mit den fiskalischen Anforderungen des SWP steht. Netto-Primärausgaben (folgend „Nettoausgaben“) sind Staatsausgaben ohne Zinsausgaben und bereinigt um Ausgaben für Programme der EU, die vollständig durch Einnahmen aus den Unionsfonds ausgeglichen werden, nationale Ausgaben für die Kofinanzierung von Programmen, die von der EU finanziert werden, konjunkturelle Komponenten der Ausgaben für Leistungen bei Arbeitslosigkeit und einmalige und sonstige befristete Maßnahmen sowie diskretionäre einnahmeseitige Maßnahmen.
Festlegung eines Nettoausgabenpfads
Der im FSP als finanzpolitische Verpflichtung festgelegte Nettoausgabenpfad berücksichtigt die vom Bundeskabinett am 24. Juni 2025 gefassten Beschlüsse zum Bundeshaushalt 2025 und zu den Eckwerten für die Jahre 2026 bis 2029. Er bildet damit die Ausrichtung der Finanz- und Wirtschaftspolitik in Form eines Dreiklangs aus Investitionen, Strukturreformen und Konsolidierung ab. Aufgrund der dringend erforderlichen Investitionen in Infrastruktur, Sicherheit und Verteidigung sind im deutschen Staatshaushalt in diesem und im nächsten Jahr mit 4,4 Prozent (2025) beziehungsweise 4,5 Prozent (2026) zunächst relativ hohe Wachstumsraten der gesamtstaatlichen Nettoausgaben gegenüber dem jeweiligen Vorjahr vorgesehen. In den folgenden Jahren schließt sich ein sukzessiver Rückgang des Nettoausgabenwachstums auf 2,3 Prozent im Jahr 2027 und 1,7 Prozent beziehungsweise 1,6 Prozent in den Jahren 2028 und 2029 an.
Die finanzpolitische Verpflichtung im deutschen FSP sieht eine fiskalische Konsolidierung in Form einer Verbesserung des gesamtstaatlichen strukturellen Primärsaldos1 ab dem Jahr 2027 bis zum Ende des Planungshorizonts 2029 vor. Zudem berücksichtigt der Nettoausgabenpfad insbesondere die Flexibilitäten in Verbindung mit der nationalen Ausweichklausel des SWP für Verteidigungsausgaben, welche die Bundesregierung am 24. April 2025 beantragt hat.
Hintergrund: Nationale Ausweichklausel des SWP für Verteidigungsausgaben
Als Reaktion auf Russlands Angriffskrieg gegen die Ukraine und die Bedrohung der europäischen Sicherheit hat die Europäische Union im Rahmen des Weißbuchs „Verteidigungsfähigkeit 2030“ ein ehrgeiziges Verteidigungspaket mit dem Ziel vorgelegt, die Ausgaben für eine europäische Verteidigungsfähigkeit substanziell zu erhöhen. Am 19. März 2025 hat die Europäische Kommission eine Mitteilung zur Verteidigung veröffentlicht. In dieser Mitteilung erklärt die Europäische Kommission, dass Mitgliedstaaten die Aktivierung der nationalen Ausweichklausel (NEC) im Rahmen des SWP beantragen können. Mitgliedstaaten, die die NEC aktivieren, dürfen temporär von den fiskalischen Vorgaben in dem Ausmaß abweichen, in welchem sie ihre Verteidigungsausgaben gegenüber dem Referenzjahr 2021 erhöhen. Um die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu gewährleisten, wird die Abweichung vom empfohlenen Nettoausgabenpfad für jedes Aktivierungsjahr bis 2028 auf höchstens 1,5 Prozent des Bruttoinlandsprodukts an zusätzlichen Verteidigungsausgaben begrenzt. Der Zeitraum ist zeitlich begrenzt, kann jedoch verlängert werden, sofern die außergewöhnlichen Umstände andauern.
Zudem wurden die Annahmen für die Schuldentragfähigkeitsanalyse aktualisiert und weitere im Regelwerk verankerte Flexibilitäten2 genutzt, wie beispielsweise die Verlängerung des Planungshorizonts von regulär vier auf fünf Jahre. Der Grund für die Verlängerung des Planungshorizonts ist, dass die nächste reguläre Wahl zum Deutschen Bundestag voraussichtlich im Frühjahr 2029 stattfinden wird, sodass trotz der regulären Dauer der Legislaturperiode des Deutschen Bundestags von vier Jahren davon auszugehen ist, dass die amtierende Bundesregierung insgesamt fünf Regierungsentwürfe für den Bundeshaushalt vorlegen wird.
Auch einige fiskalische und gesamtwirtschaftliche Annahmen wurden aktualisiert, da zum Stichtag für die Erstellung der Frühjahrsprognose der Europäischen Kommission die Umsetzung des sogenannten Finanzierungspakets (Bereichsausnahme für verteidigungsrelevante Ausgaben, Sondervermögen Infrastruktur und Klimaneutralität sowie struktureller Verschuldungsspielraum für die Länder) noch nicht hinreichend spezifiziert gewesen war. Die Bundesregierung wird die Einhaltung des Nettoausgabenpfads anhand der tatsächlichen Entwicklung der Nettoausgaben sowie die Umsetzung der Reform- und Investitionsmaßnahmen in den kommenden Jahren im Rahmen jährlicher Fortschrittsberichte darstellen.
Reformen und Investitionen für Wachstumsimpulse
Gemäß der Verordnung (EU) 2024/1263 zum präventiven Arm des SWP können Mitgliedstaaten eine Verlängerung der vierjährigen Anpassungsperiode um bis zu drei Jahre beantragen. Die Bundesregierung hat eine Verlängerung des Anpassungszeitraums auf sieben Jahre beantragt. Die Genehmigung der Verlängerung setzt ein substanzielles Reform- und Investitionspaket voraus mit Maßnahmen, die strukturell relevant sind und einen makroökonomisch signifikanten Beitrag hinsichtlich des Wachstumspotenzials und der Tragfähigkeit leisten. Außerdem sollte das vorgelegte Reform- und Investitionspaket auch die gemeinsamen Prioritäten der EU (digitale und grüne Transformation/Verteidigung/Energieversorgung) adressieren und die relevanten länderspezifischen Empfehlungen erfüllen. Hintergrund ist, dass die durch das Reform- und Investitionspaket ausgelösten Wachstumseffekte eine zeitliche Streckung der Anpassungsperiode und im Ergebnis die fiskalischen Anforderungen gemäß der Schuldentragfähigkeitsanalyse einen etwas weniger restriktiven Ausgabenpfad ermöglichen. Die Bundesregierung hat sich bereits in ihrem Koalitionsvertrag für die 21. Legislaturperiode zu entsprechenden Maßnahmen bekannt und für den FSP ein ambitioniertes Reform- und Investitionspaket mit wirksamen Maßnahmen für öffentliche und private Investitionen sowie in den Bereichen Arbeitsmarkt, Bürokratierückbau und Planungs- und Genehmigungsbeschleunigung aufgesetzt und dieses mit der Europäischen Kommission vereinbart.
Ausblick: Dreiklang aus Investitionen, Reformen und Konsolidierung
Die Grundgesetzänderungen zum Finanzierungspaket im März 2025 legen den Grundstein für eine langfristig tragfähige, wachstumsorientierte Finanz- und Wirtschaftspolitik in Deutschland. Mit den zusätzlichen öffentlichen Investitionen, einem verlässlichen Rahmen für sicherheitsrelevante Ausgaben und einem strukturellen Verschuldungsspielraum auch für die Länder können zentrale Zukunftsaufgaben erfüllt werden.
Der Koalitionsvertrag für die 21. Legislaturperiode formuliert daher einen klaren Anspruch: Finanz- und Wirtschaftspolitik müssen wieder zu Garanten für eine wettbewerbsfähige und wachsende Volkswirtschaft werden. Hierfür gilt es, den Standort Deutschland zu stärken und den Wohlstand für alle zu mehren. Das zentrale Instrument dafür ist eine wachstumsorientierte Investitionspolitik, kombiniert mit strukturellen Reformen und besseren Rahmenbedingungen für den Arbeitsmarkt. Es gilt, die Potenziale der deutschen Volkswirtschaft zu aktivieren und wieder einen nachhaltig höheren Wachstumspfad zu erreichen. Die im FSP verankerte Verpflichtung auf den Nettoausgabenpfad zeigt aber auch, dass es weiterhin notwendig sein wird, insbesondere ab dem Jahr 2027, eine schrittweise strukturelle Konsolidierung vorzunehmen.
Ausgehend von einer im internationalen Vergleich moderaten Schuldenstandsquote von 62,5 Prozent des Bruttoinlandsprodukts im Jahr 2024, welche die Obergrenze des SWP nur leicht überscheitet, und aufbauend auf den angepassten nationalen Rahmenbedingungen, richtet die Bundesregierung deshalb den Finanzplan bis zum Jahr 2029 für den Bundeshaushalt konsequent an einem Dreiklang aus Investitionen, Reformen und Konsolidierung aus und behält damit die EU-Fiskalregeln fest im Blick.
Im Gespräch: Prof. Dr. Dr. Armin Steinbach, Leiter der Abteilung für finanzpolitische und volkswirtschaftliche Grundsatzfragen
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Was bedeutet der erste deutsche mittelfristige finanzpolitisch-strukturelle Plan (FSP) für die zukünftige Finanz- und Wirtschaftspolitik in Deutschland – und welche Botschaft möchten Sie in diesem Zusammenhang auch mit Blick auf Europa vermitteln?
Der FSP berichtet über die Finanz- und Wirtschaftspolitik der Bundesregierung und stellt ihre finanz- und wirtschaftspolitische Strategie dar. Er soll die wachstumsorientierte Finanzpolitik der nächsten Jahre skizzieren. Die zentrale Botschaft dabei ist der Policy-Mix aus drei Elementen: Investitionen, Strukturreformen und Konsolidierung. Erstens geht es um dringend erforderliche Investitionen in Infrastruktur, Sicherheit und Verteidigung. Hier gilt es, den Investitionsstau aufzulösen. Zweitens müssen diese eingebettet sein in Strukturreformen wie etwa die Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren. Nur so werden nicht nur öffentliche, sondern auch private Investitionen incentiviert. Und drittens wird im FSP auch eine Konsolidierungsstrategie erkennbar, die ab dem Jahr 2027 bis zum Ende des Planungshorizonts 2029 eine strikte Priorisierung in den Staatsausgaben vorsieht.
Nach Europa sendet die Bundesregierung damit auch das Signal, dass Deutschland als wirtschaftlicher Motor Verantwortung übernimmt und in die Sicherheit und Tragfähigkeit der Volkswirtschaft investiert. Die europäischen Fiskalregeln werden dabei konsequent anwendet und als Leitplanken akzeptiert.
Wie wurde der Nettoausgabenpfad für Deutschland festgelegt und was bedeutet er konkret? Sind Sie zuversichtlich, dass Deutschland den Nettoausgabenpfad in Zukunft einhalten wird?
Der fiskalische Hauptindikator des europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts ist ein mehrjähriger Pfad für das maximal zulässige Wachstum der Netto-Primärausgaben, auch Nettoausgabenpfad genannt, der die Jahre 2025 bis 2029 umfasst. Der Nettoausgabenpfad berücksichtigt die vom Bundeskabinett am 24. Juni 2025 gefassten Beschlüsse zum Bundeshaushalt 2025 und zu den Eckwerten für die Jahre 2026 bis 2029 und spiegelt so die strategische Schwerpunktsetzung der Bundesregierung wider.
In diesem und im nächsten Jahr sind mit 4,4 Prozent beziehungsweise 4,5 Prozent zunächst relativ hohe Wachstumsraten der gesamtstaatlichen Nettoausgaben gegenüber dem Vorjahr vorgesehen. Das folgt aus der Investitionsoffensive in Infrastruktur und Sicherheit. In den folgenden Jahren schließt sich dann ein sukzessiver Rückgang des Nettoausgabenwachstums auf 2,3 Prozent im Jahr 2027 und auf 1,7 Prozent beziehungsweise 1,6 Prozent in den Jahren 2028 und 2029 an.
Der Nettoausgabenpfad ist daher so festgelegt, dass dieser auf Grundlage der derzeit verfügbaren Informationen eingehalten werden kann.
Wie werden die Europäische Kommission und der Rat den FSP bewerten und die Einhaltung in den kommenden Jahren überprüfen – und was bedeutet das konkret für Deutschland?
Die Bewertung des FSP wird derzeit von der Europäischen Kommission erarbeitet. Im Anschluss wird die Europäische Kommission eine Empfehlung für eine Empfehlung des Rates publizieren, voraussichtlich bis Ende September. Im ECOFIN-Rat würde diese Empfehlung dann im Oktober angenommen werden.
Anschließend findet die jährliche Überprüfung im Rahmen des Europäischen Semesters statt. Grundlage hierfür bilden die jährlichen Fortschrittsberichte, welche jedes Frühjahr der Europäischen Kommission vorgelegt und veröffentlicht werden. Der Fokus der Prüfung liegt hierbei auf der Einhaltung des Nettoausgabenpfads sowie auf dem aktuellen Stand der Zusagen für Reformen und Investitionen, welche zur Unterlegung des Nettoausgabenpfads herangezogen wurden. Bei Abweichungen können seitens der Europäischen Union (EU) Empfehlungen ausgesprochen werden. Bei Verstößen gegen den im FSP festgelegten Nettoausgabenpfad über die Grenzen des sogenannten Kontrollkontos hinaus sind auch Verfahren wegen erheblicher Abweichung bis hin zu Defizitverfahren denkbar. Ziel ist es, einen Prozess der Frühwarnung zu etablieren und gegebenenfalls nachzusteuern. Insgesamt soll die Verlässlichkeit des Europäischen Semesters gestärkt werden.
Fußnoten
- 1
- Der strukturelle Primärsaldo ist der Finanzierungssaldo, bereinigt um Zinsausgaben, Einmaleffekte und konjunkturelle Effekte.
- 2
- Die Bundesregierung hat im Einklang mit der Verordnung (EU) 2024/1263 und in Abstimmung mit der Europäischen Kommission weitere Flexibilitäten genutzt. Hierzu zählen u. a. auch die Durchführung einer Potenzialglättung, die Anpassungen der Annahmen zur erwarteten Preisentwicklung der inländischen Wertschöpfung (BIP-Deflator) für die Jahre 2025 und 2026 sowie die Festlegung eines nicht-linearen Verlaufs des Nettoausgabenpfads, der eine Konsolidierung gemessen am Nettoausgabenwachstum ab dem Jahr 2027 vorsieht (bei Einhaltung der Anforderung des Art. 6c der Verordnung (EU) 2024/1263).