Motivation der Studien

Der Rückbau unnötiger bürokratischer Hürden ist ein zentrales politisches Ziel in Deutschland und der Europäischen Union (EU), um Wachstum und Beschäftigung zu fördern. Die hohe Regulierungsdichte auf EU-, Bundes- und Landesebene verursacht teilweise Doppelungen, Überschneidungen oder gar Widersprüche, die den Aufwand für die Wirtschaft erhöhen und die Rechtssicherheit beeinträchtigen. Vor diesem Hintergrund beauftragte das BMF zwei Machbarkeitsstudien zur Entwicklung von durch Künstliche Intelligenz (KI) gestützte Anwendungen, die laufend Potenziale zur Vereinfachung bestehender sowie neuer Regelungen identifizieren und bei der Rechtsbereinigung unterstützen.

Aus diesen Studien sind folgende Prototypen entstanden:

• eLexa – KI-Assistentin, die die Legistinnen und Legisten beim Schreiben von Gesetzen bei der Wahl klarer und konsistenter Rechtsbegriffe mit den dazugehörigen entsprechenden Metadatenkonzepten für die spätere digitale Umsetzung unterstützt,
• LegisLLM – KI-Assistentin, die den Legistinnen und Legisten auf Basis von bestehenden Ideen für neue Gesetze (z. B. Eckpunktepapiere) die juristisch präzise Formulierung des Gesetzeswortlauts, einschließlich der dazugehörigen Formulierungen für das Vorblatt und die Begründung, vorschlägt, und
• ein Prototyp, der Vereinfachungspotenzial in zuvor ausgewählten Passagen aus zwei Rechtstexten identifiziert. Der Prototyp legt zudem dar, ob es sich bei den Fundstellen um Doppelungen, Widersprüche oder Inkonsistenzen im Regelungsbestand handelt, wie sicher sich der Prototyp dabei ist und begründet seine Fundstellen.

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Studienergebnisse

Die Studien zeigen, dass solche KI-gestützten Anwendungen realisierbar sind, sofern die erforderlichen technischen und organisatorischen Rahmenbedingungen geschaffen werden:

1. Erfassung geltender Regelungen: Für eine belastbare KI-Analyse ist eine umfassende, aktuelle und qualitätsgesicherte Datenbasis der geltenden Regelungen und ihrer Auslegungen essenziell. Aufgrund der Vielzahl und Heterogenität relevanter Datenquellen sowie Zugriffsbeschränkungen ist eine vollständige Integration von Normen aller Regelungsebenen, insbesondere nachgelagerter Regelungen von Behörden, Normen nichtstaatlicher Organisationen, Gerichtsentscheidungen und Auslegungshilfen, derzeit kaum realisierbar. Im Sinne einer praktischen Umsetzung muss sich derzeit zunächst auf frei zugängliche staatliche Rechtsnormen fokussiert werden. So werden zwar lediglich vorwiegend Gesetze integriert, diese aber umfassend und ohne Zugriffsbeschränkungen.
2. Geeigneter methodischer Ansatz: Die KI-gestützten Anwendungen haben die Fähigkeit, Rechtstexte kontextsensitiv zu analysieren, darauf aufbauend Geltungsbereiche und Regelungen rechtlich sachgerecht zu vergleichen sowie die Ergebnisse nachvollziehbar und überprüfbar zu begründen. Die möglichen methodischen Ansätze kombinieren dazu mehrere KI-Verfahren. Dabei werden kurze, mit Kontext angereicherte Textpassagen von Rechtsnormen automatisiert vorausgewählt, mithilfe von Sprachmodellen miteinander verglichen und die Ergebnisse für die Qualitätssicherung mit weiteren Informationen angereichert. Darüber hinaus werden auch Embedding-Verfahren (Wortstammanalyseverfahren) genutzt.
3. Verlässlichkeit der Ergebnisse: Eine hohe Verlässlichkeit der vorgeschlagenen Ansätze lässt sich durch geeignete automatisierte Vorbereitungs- und Validierungsschritte erzielen. Ergänzend dazu bleibt eine manuelle Überprüfung der KI-Ergebnisse durch die Fachebene unerlässlich.

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Wie können KI-Anwendungen die Arbeit in einem Ministerium erleichtern?

Die Studien zeigen, wie Beschäftigte eines Ministeriums eine KI-gestützte Anwendung einsetzen können, um den Bürokratierückbau voranzutreiben und Vereinfachungspotenziale zu identifizieren. Im Folgenden werden die Szenarien vorgestellt, wie die KI-Anwendungen bei der Prüfung eines Gesetzentwurfs unterstützen können.

1. Identifizierung doppelter Regelungen im Rechtsbestand

Alle Ressorts sind regelmäßig in Prozesse zur Erstellung, Prüfung und Kommentierung von Gesetzentwürfen auf nationaler und EU-Ebene eingebunden. Eine zentrale Herausforderung beim Rückbau von Bürokratie und der Sicherstellung kohärenter Rechtssetzung besteht darin, den Entwurf im Kontext bestehender Regelungen umfassend zu analysieren. Dabei sollten bereits geltende Vorschriften und Standards berücksichtigt werden, um Doppelregelungen, unklare Zuständigkeiten und uneinheitliche Begriffsbestimmungen zu vermeiden. Dabei verschärfen enge Zeitvorgaben den Druck auf die Fachabteilungen, alle relevanten Rechtsquellen und möglichen Wechselwirkungen vollständig sowie zeitnah zu erfassen.

Eine KI-gestützte Anwendung mit Zugriff auf umfassende Datenbanken (z. B. nationale Rechtsinformationssysteme, EUR-Lex) kann die Beschäftigten des Ministeriums dabei durch folgende Funktionalitäten unterstützen:

Die Anwendung erkennt in einem ersten Schritt automatisch, welche bestehenden Gesetze oder EU-Regelungen einen mit dem Gesetzentwurf überlappenden Adressatenkreis/Geltungsbereich betreffen.

Im zweiten Schritt gleicht die KI-Anwendung den Entwurf mit den bereits geltenden Normen mit überlappendem Geltungsbereich ab, markiert dabei Textstellen mit Vereinfachungspotenzialen und erläutert, welche Arten von Vereinfachungspotenzialen vorliegen, um das Ergebnis für die Beschäftigten des Ressorts nachvollziehbar zu machen. Die Analyseergebnisse werden anschließend adressatengerecht aufbereitet (z. B. aggregiert und visualisiert in einem Dashboard), sodass die Beschäftigten rasch einen fundierten Überblick erhalten.

Durch diese Funktionalitäten erhalten die Beschäftigten im Ministerium eine schnelle, belastbare Grundlage für die Bewertung neuer Regelungsvorschläge im Kontext bestehender Rechtsnormen.

2. Wahl klarer und konsistenter Rechtsbegriffe und Daten

eLexa bietet einen strukturierten Überblick über das deutsche Recht. Rechtsbegriffe, ihre Definitionen und ihre Abhängigkeiten sind auf einem Blick sicht- und verstehbar. eLexa nutzt KI-Technologie, die automatisiert ein umfassendes Rechtsbegriffsglossar erstellt:

• Gesetzestexte werden intelligent gescannt und relevante Rechtsbegriffe identifiziert,
• Abhängigkeiten zwischen den Rechtsbegriffen werden erkannt und als semantisches Netz modelliert,
• unterschiedliche Definitionen desselben Begriffs werden transparent dargestellt.

eLexa kann also rechtliche Konzepte im Recht transparent darstellen – in der Fachwelt spricht man von dynamischen Wissensgraphen.

Der praktische Nutzen von eLexa für Legistinnen und Legisten ist:

• Rechtsbegriffe und Datenfelder werden automatisch erkannt,
• verfügbare Definitionen sind übersichtlich dargestellt,
• Datenfelder und die entsprechenden Register sind intelligent integriert und
• über ein Glossar kann gezielt nach Rechtsbegriffen gesucht werden.

eLexa schafft Transparenz im Recht – ein großer Schritt auf dem Weg zur digitalisierten und interoperablen Verwaltung.

3. Rechtssystematik neuer gesetzlicher Regelungen

LegisLLM ist ein Prototyp, der den Weg vom rechtspolitischen Auftrag bis zum ersten Gesetzentwurf strukturiert begleitet. Die Anwendung interagiert in einem mehrstufigen Prozess mit großen Sprachmodellen (Large Language Models, LLM), um relevante Rechtsnormen automatisiert zu identifizieren, Regelungsalternativen zu entwickeln, diese juristisch abzuwägen und schließlich in einen konkreten Gesetzentwurf zu überführen.

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Ausblick

Angesichts der rasanten Entwicklung im Bereich der KI, u. a. im Rechtswesen (Legal Tech), ist zu erwarten, dass sich die entstanden Prototypen weiter verbessern werden. Die Bundesregierung hat sich mit ihrer Modernisierungsagenda ehrgeizige Ziele beim Bürokratierückbau und der Besseren Rechtsetzung gesetzt. Ein wesentlicher Bestandteil ist es, KI-gestützte Tools zur Unterstützung der Gesetzgebungstätigkeit zu schaffen, um einen substanziellen Beitrag zum Bürokratierückbau zu leisten und auch den manuellen Aufwand bei der Erarbeitung von Gesetzen zu reduzieren.