- Das Subventionsvolumen steigt im Berichtszeitraum von 45 Mrd. Euro im Jahr 2023 auf veranschlagte 77,8 Mrd. Euro im Jahr 2026.
- Der Anstieg der Subventionen im Berichtszeitraum beruht maßgeblich auf der erstmaligen Berücksichtigung des Finanzierungsbedarfs gemäß Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) im Bundeshaushalt. Die Maßnahme trägt dazu bei, die Bürgerinnen und Bürger bei den Energiekosten zu entlasten.
- Der 30. Subventionsbericht bildet eine Grundlage für die Fortsetzung der ziel- und wirkungsorientierten Überprüfung der Subventionen, die einen Beitrag zur weiterhin erforderlichen Haushaltskonsolidierung leisten wird.
Inhalt
- Einleitung
- Subventionsentwicklung des Bundes im Berichtszeitraum 2023 bis 2026: EEG-Finanzierungsbedarf erstmals berücksichtigt
- Entwicklungen der Subventionen des Bundes in einzelnen Bereichen
- Relative Entwicklungen der Subventionen
- Rechtfertigung von Subventionen und Subventionsabbau
- Leitlinien der Subventionspolitik der Bundesregierung
- Fazit
Einleitung
Das Bundeskabinett hat am 10. September 2025 den Bericht der Bundesregierung über die Entwicklung der Finanzhilfen des Bundes und der auf den Bund entfallenden Steuervergünstigungen im Zeitraum von 2023 bis 2026 beschlossen. Der Bericht berücksichtigt den vom Bundeskabinett am 30. Juli 2025 beschlossenen Regierungsentwurf des Bundeshaushaltsplans 2026.
Unter Finanzhilfen
werden Geldleistungen des Bundes an Stellen außerhalb der Bundesverwaltung verstanden, die privaten Unternehmen und Wirtschaftszweigen zugutekommen. Beispiele für Finanzhilfen sind die „Förderung von Maßnahmen der Energieeffizienz und erneuerbarer Energie im Gebäudebereich“ oder die „Förderung der Mikroelektronik“. Bei Steuervergünstigungen handelt es sich um spezielle steuerliche Ausnahmeregelungen, die für die öffentliche Hand zu Mindereinnahmen führen, wie beispielsweise die „Stromsteuerbegünstigung für Unternehmen des produzierenden Gewerbes und Unternehmen der Land- und Forstwirtschaft“ oder die „Vergünstigung für Erwerber von Betrieben und Anteilen an Kapitalgesellschaften im Erb- oder Schenkungsfall“.
Die Subventionsberichterstattung der Bundesregierung stellt dem Deutschen Bundestag notwendige Informationen für Haushaltsentscheidungen bereit und informiert zugleich den Bundesrat entsprechend. Der Berichtsgegenstand des Subventionsberichts ist durch § 12 des Stabilitäts- und Wachstumsgesetzes (StabG) festgelegt und umfasst Leistungen beziehungsweise Vergünstigungen für private Unternehmen und Wirtschaftszweige.
Subventionsentwicklung des Bundes im Berichtszeitraum 2023 bis 2026: EEG-Finanzierungsbedarf erstmals berücksichtigt
Das Subventionsvolumen der Finanzhilfen und Steuervergünstigungen des Bundes steigt im Berichtszeitraum von 45 Mrd. Euro im Jahr 2023 auf 77,8 Mrd. Euro im Jahr 2026. Die Erhöhung um rund 33 Mrd. Euro beruht dabei ausschließlich auf dem Anstieg der Finanzhilfen um 34,2 Mrd. Euro von verausgabten 25,3 Mrd. Euro im Jahr 2023 auf veranschlagte 59,5 Mrd. Euro im Jahr 2026 (s. a. Abbildung 1). Der Anstieg des Subventionsvolumens beruht zu einem wesentlichen Teil auf der erstmaligen Berücksichtigung des Finanzierungsbedarfs gemäß Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) im Jahr 2024 als Finanzhilfe im Subventionsbericht. Zwar kommt bereits seit dem Jahr 2023 der Bundeshaushalt für den Finanzierungsbedarf der Förderung erneuerbarer Energien zur Stromerzeugung nach dem EEG auf – anstatt wie zuvor über die EEG-Umlage auf den Strompreis die Stromverbraucherinnen und ‑verbraucher –, jedoch sind im Jahr 2023 wegen der seinerzeit hohen Strompreise keine Bundesmittel verausgabt worden. Aufgrund der 2024 unerwartet stark gefallenen Strompreise im Großhandel, welche den EEG-Finanzierungsbedarf maßgeblich bestimmen, ist der Haushaltsansatz für den EEG-Finanzierungsbedarf von vormals null auf 18,5 Mrd. Euro im Jahr 2024 gestiegen.
Zu beachten ist, dass im Berichtszeitraum Ist-Zahlen der Jahre 2023 und 2024 neben Soll-Zahlen der Jahre 2025 und 2026 dargestellt werden. Die Erfahrung vergangener Berichte zeigt, dass die tatsächliche Verausgabung der Finanzhilfen (Ist-Zahlen) deutlich niedriger liegt als die Veranschlagung (Soll-Zahlen). Dies ist auch für die veranschlagten Subventionen in den Jahren 2025 und 2026 zu erwarten.
Das Volumen der veranschlagten Finanzhilfen ist seit 2024 etwa konstant geblieben. Die auf den Bund entfallenden Mindereinnahmen durch Steuervergünstigungen sinken demgegenüber von 19,7 Mrd. Euro im Jahr 2023 auf 18,4 Mrd. Euro im Jahr 2026 (s. a. Abbildung 2).
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Entwicklungen der Subventionen des Bundes in einzelnen Bereichen
Der Großteil des Anstiegs der Subventionen entfällt auf den Bereich „gewerbliche Wirtschaft“, wie Abbildung 3 veranschaulicht. Im Vordergrund der Förderung stehen horizontale Ziele wie die rationelle Energieverwendung, die Innovations- und Forschungsförderung oder die strukturelle Förderung. Im Berichtszeitraum steigen diese von verausgabten 16,6 Mrd. Euro im Jahr 2023 um 28,7 Mrd. Euro auf 45,4 Mrd. Euro veranschlagte Mittel im Jahr 2026. Dies entspricht einem Anteil von 58,4 Prozent aller Subventionen im Jahr 2026. Maßgeblich hierfür sind die Finanzhilfen „Zuschüsse zur Entlastung beim Strompreis“ (EEG-Finanzierungsbedarf), die „Förderung der Mikroelektronik“ und die Maßnahme „IPCEI Wasserstoff“. IPCEI steht für Important Project of Common European Interest.
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Im Bereich „Verkehr“ steigen die Subventionen im Berichtszeitraum von 5,5 Mrd. Euro auf 8,2 Mrd. Euro. Hier wirken sich die Finanzhilfen zur Errichtung von Tank- und Ladeinfrastruktur, die Zuschüsse für die Anschaffung von Nutzfahrzeugen und Bussen mit alternativen, klimaschonenden Antrieben sowie die Förderung des Einzelwagenverkehrs aus.
Die Subventionen für das Wohnungswesen steigen im Berichtszeitraum von 13,6 Mrd. Euro im Jahr 2023 auf veranschlagte 16,6 Mrd. Euro im Jahr 2026. Maßgeblich hierfür ist eine weitere Aufstockung bei den Bundesmitteln für den sozialen Wohnungsbau und der Förderung von Maßnahmen der Energieeffizienz und erneuerbarer Energie im Gebäudebereich.
Im Bereich Ernährung und Landwirtschaft bleiben die Subventionen relativ konstant bei rund 2 Mrd. Euro. Auch bei der Sparförderung und Vermögensbildung (z. B. Finanzhilfe „Prämien nach dem Wohnungsbau-Prämiengesetz“, Steuervergünstigung „Arbeitnehmersparzulage bei Anlage vermögenswirksamer Leistungen“) bleibt das Subventionsvolumen im Berichtszeitraum konstant und liegt bei unter 0,7 Mrd. Euro.
Die sonstigen Steuervergünstigungen sinken im Berichtszeitraum von 6,5 Mrd. Euro auf 5,1 Mrd. Euro. Die Positionen mit den größten Volumina in diesem Bereich sind die Anwendung des ermäßigten Umsatzsteuersatzes für kulturelle und unterhaltende Leistungen, die Steuerbefreiung der gesetzlichen oder tariflichen Zuschläge für Sonntags-, Feiertags- und Nachtarbeit und der ermäßigte Umsatzsteuersatz für Beherbergungsleistungen.
Relative Entwicklungen der Subventionen
Um die Entwicklung der Subventionen einschätzen zu können, sind in Abbildung 4 Subventionsquoten in Relation zur Einnahmen- und Ausgabenentwicklung des Bundeshaushalts und zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) ausgewiesen.
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Das Subventionsvolumen (verausgabte Finanzhilfen und Steuervergünstigungen) in Relation zum BIP bleibt zwischen den Jahren 2002 und 2021 – mit Ausnahme des Krisenjahrs 2009 – bei 1 Prozent oder darunter. In den Jahren 2022 und 2023 steigt das Subventionsvolumen in Relation zum BIP zunächst auf 1,1 Prozent, im Jahr 2024 bereits auf 1,5 Prozent.
Zwischen den Jahren 2002 und 2008 sinkt der Anteil der verausgabten Finanzhilfen an den Bundesausgaben stetig, bevor es krisenbedingt zu einem Anstieg im Jahr 2009 kommt. Nachdem der Anteil der verausgabten Finanzhilfen an den Bundesausgaben von 2010 bis 2018 konstant bei etwa 2 Prozent bleibt, steigt er in den Folgejahren an: Im Jahr 2023 liegt er bei 5,3 Prozent, im Jahr 2024 bei 11,3 Prozent. Für die Jahre 2025 und 2026 sind 58,2 Mrd. Euro beziehungsweise 59,5 Mrd. Euro an Finanzhilfen veranschlagt (10,3 Prozent beziehungsweise 10 Prozent der veranschlagten Bundesausgaben).
Die Steuervergünstigungen des Bundes im Verhältnis zu den Steuereinnahmen des Bundes verzeichnen seit ihrem Höchstwert im Jahr 2004 (9,1 Prozent) einen Abwärtstrend mit krisenbedingten Ausschlägen in den Jahren 2009 und 2021 sowie im Jahr 2022. Im Jahr 2024 liegt das Verhältnis der Steuervergünstigungen zu den Steuereinnahmen mit 4,8 Prozent auf einem Tiefstwert der vergangenen 30 Jahre.
Rechtfertigung von Subventionen und Subventionsabbau
Subventionen bedürfen stets einer besonderen Rechtfertigung und einer regelmäßigen Erfolgskontrolle. Denn eine dauerhafte Begünstigung einzelner Marktteilnehmer zulasten der Allgemeinheit hat in der Regel schädliche Folgen: Die Subventionierung kann durch die Veränderung der relativen Preise zu gesamtwirtschaftlichen Verzerrungen führen und dadurch Fehlallokationen von Ressourcen verursachen. Subventionierte Unternehmen könnten andere, wettbewerbsfähige Unternehmen verdrängen. Auch droht die Gefahr einer sich verfestigenden Subventionsmentalität mit der Konsequenz, dass notwendige unternehmerische Anpassungen unterbleiben beziehungsweise Leistungsbereitschaft und Eigeninitiative zurückgehen. Mögliche Folgen sind ein verzögerter Strukturwandel, ein Verlust der Wettbewerbsfähigkeit und eine nachhaltige Beeinträchtigung von wirtschaftlichem Wachstum und Beschäftigung.
Die Subventionspolitik steht im Spannungsfeld zwischen Investitionsbedarf und wachstumsfreundlichem Konsolidierungserfordernis. Subventionen müssen fortwährend systematisch unter gesamtwirtschaftlichen Kosten-Nutzen-Aspekten gemäß den Subventionspolitischen Leitlinien und auf ihren Beitrag zu wachstums- und verteilungspolitischen Zielen überprüft werden. Für diesen laufend stattfindenden Prozess leistet der 30. Subventionsbericht einen wichtigen Beitrag.
Leitlinien der Subventionspolitik der Bundesregierung
Die Bundesregierung folgt bei ihrer Subventionspolitik Leitlinien, die der Erhöhung der Transparenz, des Rechtfertigungsdrucks und der Steuerungsmöglichkeiten im Subventionswesen dienen. Sie sind als Selbstbindung der Bundesregierung für die Konzeption der von ihr zu verantwortenden Maßnahmen zu verstehen und bei jeder Neueinführung oder Änderung von Subventionen zu berücksichtigen.
Bestandteile der Leitlinien sind u. a. die befristete und degressive Gestaltung der Subventionen, der Vorrang der Finanzhilfen vor den Steuervergünstigungen sowie die Umsetzung der Nachhaltigkeitsprüfung und die grundsätzliche Verpflichtung zur Evaluierung der Subventionen. Der Subventionsbericht dokumentiert den Stand der Umsetzung.
Infolge mehrerer Prüfungen des Bundesrechnungshofs zur Einhaltung der Subventionspolitischen Leitlinien im Nachgang des 29. Subventionsberichts wurden Handreichungen zu den Themenfeldern Befristung und Degression sowie Klimawirkung von Subventionen erarbeitet. Diese Handreichungen konkretisieren die Vorgaben der Leitlinien und dienen dazu, die Aufbereitung von Informationen zur Umsetzung der Leitlinien ressortübergreifend stärker zu vereinheitlichen. Zudem ist der forschungsbezogene Subventionsbegriff neu gefasst worden. Als Ergebnis dieser Neukonzeption sind erstmals auch Finanzhilfen aus dem Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Forschung, Technologie und Raumfahrt (vormals Bundesministerium für Bildung und Forschung) Bestandteil des Subventionsberichts. Die Forschungszulage wird nicht mehr als Steuervergünstigung berücksichtigt.
Die Bundesregierung wird die Weiterentwicklung der Subventionspolitischen Leitlinien mit Blick auf die im Koalitionsvertrag vorgesehene zentrale Rolle der ziel- und wirkungsorientierten Haushaltsführung für die Staatsmodernisierung prüfen.
Klimawirkung von Subventionen
Die Klimawirkung von Subventionen steht in der öffentlichen und wissenschaftlichen Debatte besonders im Fokus. Im 29. Subventionsbericht wurde erstmalig im Rahmen der Nachhaltigkeitsprüfung die Klimawirkung aller Finanzhilfen und Steuervergünstigungen bewertet. Die Datenblätter enthalten Einschätzungen zur Klimawirkung innerhalb der Kategorie „Nachhaltigkeit der Maßnahme“. Mit Blick auf die Klimaschutzwirkung von Subventionen ist insbesondere das Ziel 13 (Maßnahmen zum Klimaschutz) der deutschen Nachhaltigkeitsstrategie relevant. Für den 30. Subventionsbericht ist die ressortübergreifende Einheitlichkeit der Einschätzungen zur Klimawirkung gestärkt worden.
Eine positive Klimawirkung liegt vor, wenn eine Subvention eine Treibhausgasminderung bewirkt, z. B. wenn dies im Rahmen der Methodik für die Berichterstattung des Klima- und Transformationsfonds oder durch eine Evaluation beziehungsweise Erfolgskontrolle nachgewiesen wurde oder wenn von Treibhausgasminderungspotenzialen auf Basis wissenschaftlicher Annahmen ausgegangen werden kann. Von einer neutralen Klimawirkung ist auszugehen, wenn die Subvention keine relevanten Auswirkungen auf Treibhausgasemissionen oder keinen anderen relevanten Effekt mit Klimawirkung hat, oder wenn präventiv eine Verlagerung von Emissionen ins Ausland verhindert wird (Carbon Leakage). Eine negative Klimawirkung liegt vor, wenn zusätzliche Treibhausgasemissionen generiert werden, weil die Subvention Anreize zu klimaschädlichem Verhalten setzt.
Von 139 Finanzhilfen weisen 89 mit einem Finanzhilfevolumen von 52,3 Mrd. Euro im Jahr 2025 einen positiven Bezug zu den in der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie verankerten Umwelt- und Klimaschutzzielen auf. Von den 107 Steuervergünstigungen sind 24 Maßnahmen mit auf den Bund entfallenden geschätzten Steuermindereinnahmen im Jahr 2025 von 3,3 Mrd. Euro als klimafreundlich eingestuft. Der Anteil klimafreundlicher Subventionen am gesamten Subventionsvolumen entspricht 72 Prozent, der Anteil klimafreundlicher Finanzhilfen am gesamten Finanzhilfevolumen beträgt sogar 90 Prozent.
Als klimaneutral werden 39 Finanzhilfen mit einem veranschlagten Volumen von rund 4,3 Mrd. Euro im Jahr 2025 und 13 Steuervergünstigungen mit einem auf den Bund entfallenden Steuerminderungsvolumen von 6,8 Mrd. Euro eingestuft. Diese Subventionen sind auch im internationalen Kontext zu bewerten. So haben einige Erhaltungshilfen zwar keine unmittelbare positive ökologische Wirkung im Inland, verhindern aber eine Produktionsverlagerung in Drittstaaten mit geringeren Umweltschutz- und Energiestandards, sodass die Produkte im Inland mit einer geringeren Belastung erstellt werden können (Vermeidung von Carbon Leakage).
Eine negative Klimawirkung hat lediglich die Finanzhilfe „Bundesförderung von Produktionsanlagen von Borosilikatrohrglas und Glasvials zur Verwendung in der Impfstoffproduktion“ mit einem Mittelansatz von 32.000 Euro im Jahr 2025. Daneben wird bei vier Steuervergünstigungen mit einem auf den Bund entfallenden Steuerminderungsvolumen von rund 1 Mrd. Euro im Jahr 2025 eine teilweise negative Klimawirkung festgestellt.
Fazit
Infolge einer Reihe von Schocks und struktureller Herausforderungen befand sich die deutsche Wirtschaft in den vergangenen zwei Jahren in einer Rezession. Es bestehen hohe Investitionsbedarfe mit Blick auf den Erhalt und die Modernisierung öffentlicher Infrastruktur sowie im Kontext der Dekarbonisierung und der Wirtschafts- und Versorgungssicherheit. Zur Sicherung der langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen geht dieses mit dem Erfordernis einer wachstumsfreundlichen Konsolidierung der öffentlichen Haushalte einher. Die Subventionspolitik steht im Spannungsfeld zwischen Investitionsbedarf und Konsolidierungserfordernis.
Im Koalitionsvertrag der 21. Legislaturperiode haben die die Koalition tragenden Parteien die Überprüfung aller Subventionen und die Konsolidierung der Förderpolitik vereinbart. Der 30. Subventionsbericht bildet eine Grundlage für die Fortsetzung der ziel- und wirkungsorientierten Überprüfung der Subventionen, die einen Beitrag zur weiterhin erforderlichen Haushaltskonsolidierung leisten wird.