- Vor fünf Jahren, am 16. September 2020, wurden die umfassend überarbeiteten Grundsätze guter Unternehmens- und aktiver Beteiligungsführung im Bereich des Bundes durch das Bundeskabinett verabschiedet.
- Damit wurden als modernes Führungsinstrument der Public Corporate Governance Kodex (PCGK) sowie ein aktives Beteiligungsmanagement Bund etabliert.
- Diese werden ergänzt durch diverse Handreichungen zu Schwerpunktthemen, einen Praxisguide für die Arbeit in Überwachungsorganen und den etablierten regen Austausch zwischen den Grundsatzreferaten Beteiligungsführung der Ressorts.
- Die Grundsätze werden regelmäßig überprüft und, bei Bedarf – zuletzt 2024 –, angepasst, um sicherzustellen, dass das Führungsinstrument PCGK und die verwaltungsinternen Richtlinien für eine aktive Beteiligungsführung bei Unternehmen mit Bundesbeteiligung stets auf einem aktuellen Stand sind.
Einleitung
Die knapp 500 unmittelbaren und mittelbaren Bundesunternehmen, darunter der Deutsche-Bahn-Konzern, der Bundesdruckereikonzern und die Toll Collect GmbH, bestimmen das Leben von Millionen von Menschen, sei es als Dienstleister, Bereitsteller von öffentlichen Gütern, als Arbeitgeber oder als Geschäftspartner.
Unmittelbare und mittelbare Bundesunternehmen
Bei unmittelbaren Unternehmen des Bundes hält der Bund direkt oder über einen ihm zurechenbaren Vermögensträger, etwa ein Sondervermögen, die Anteile an den Bundesunternehmen. Bei mittelbaren Unternehmen hält der Bund Anteile an Unternehmen, die wiederum die Anteile an dem Bundesunternehmen halten.
Die Eigentümerfunktion bei den Bundesunternehmen, die sogenannte Beteiligungsführung, wird grundsätzlich durch das jeweils fachpolitisch zuständige Bundesministerium ausgeübt, die sogenannte dezentrale Beteiligungsführung. Dem Grundsatzreferat Beteiligungsmanagement des BMF kommt hierbei eine grundlegende und koordinierende Funktion für die gesamte Bundesregierung zu. Zur Sicherstellung einer einheitlichen Führung und Überwachung dieser Unternehmen sowie der aktiven Ausübung der Eigentümerfunktion in den Unternehmen dienen die vom Grundsatzreferat Beteiligungsmanagement verfassten, mit den Bundesministerien abgestimmten und vom Kabinett beschlossenen Grundsätze guter Unternehmens- und aktiver Beteiligungsführung im Bereich des Bundes (Grundsätze).
Die Grundsätze umfassen das Herzstück, den Public Corporate Governance Kodex (PCGK) (Teil I der Grundsätze), der sich primär an die Geschäftsführung, den Aufsichtsrat und die Anteilseignerversammlung des jeweiligen Bundesunternehmens richtet. Der PCGK findet auf Bundesunternehmen Anwendung, soweit der Deutsche Corporate Governance Kodex (DCGK) für börsennotierte Gesellschaften keine Anwendung findet. Der zweite Teil der Grundsätze, die verwaltungsinternen Richtlinien für eine aktive Beteiligungsführung bei Unternehmen mit Bundesbeteiligungen (Richtlinien), adressieren als verwaltungsinterne Richtlinien primär die Beteiligungsführungen der Unternehmen (Ausübung der Eigentümerstellung des Bundes). Die Grundsätze werden ergänzt durch die Mustertexte, die Anlagen 1 bis 7 und Anlage 11 der Richtlinien, welche u. a. Muster für einen Gesellschaftsvertrag, die Geschäftsordnungen und einen Geschäftsführeranstellungsvertrag umfassen.
Die überarbeiteten Grundsätze haben sich in den vergangenen fünf Jahren in der Praxis bewährt. Mit ihrer Neufassung im Jahr 2020, ihrer Aktualisierung im Jahr 2023 sowie der letzten Anpassung im Jahr 2024 bilden sie die Grundlage für ein neues, modernes Führungsinstrument PCGK sowie ein aktives Beteiligungsmanagement.
Neugefasste Grundsätze 2020 und überarbeitete Mustertexte 2021
Nachdem die Grundsätze 2009 zuletzt überarbeitet worden waren, wurden Sie im Jahr 2020 in einer grundlegend überarbeiteten Fassung vom Bundeskabinett verabschiedet.
Neufassung Grundsätze 2020
Schwerpunkt der Neufassung im Jahr 2020 war die Etablierung einer aktiven Beteiligungsführung, die den Stakeholder-Austausch pflegt, ihre Rechte in der Anteilseignerversammlung aktiv wahrnimmt und einen stärkeren Fokus auf das wichtige Bundesinteresse legt. Besonderes Augenmerk lag darüber hinaus auf einem starken Aufsichtsrat, der über § 52 Abs. 1 des Gesetzes betreffend die Gesellschaften mit beschränkter Haftung hinaus vom Inhalt und Turnus einer Regelberichterstattung nach § 90 Aktiengesetz (AktG) profitiert und vorab in grundsätzliche Personalentscheidungen betreffend die Mitglieder der Geschäftsführung, insbesondere in die Vertragsgestaltung hinsichtlich deren Vergütung und Zielvereinbarung, einbezogen werden soll und so die Informationsversorgung des Bundes über die §§ 394 f. AktG sicherstellt. Ein besonderes Anliegen des Bundesrechnungshofs war die angemessene und transparente Vergütung von Geschäftsführungen und der Abschluss von Zielvereinbarungen. Erstmals eingeführt wurde die Erfolgskontrolle mit einem Standard für die Zielerreichungs- und Wirkungskontrolle in den Richtlinien. Danach wird die Unternehmens- und Eigentümerstrategie des Bundes vom wichtigen Bundesinteresse, welches sich im Unternehmensgegenstand und -zweck widerspiegelt, über die operationalisierten, mittelfristigen Wirkungsziele hergeleitet. Die Beteiligungsführung führt die Erfolgskontrolle entsprechend VV 2.2 zu § 7 Bundeshaushaltsordnung (BHO) mit einer Zielerreichungskontrolle (Soll-/Ist-Vergleich), einer Wirkungskontrolle (Wurde das Ziel durch die Beteiligung erfüllt?) und einer Wirtschaftlichkeitskontrolle durch. Darüber hinaus wurde bereits damals eine nachhaltige Geschäftsführung mit einer nach Größe des Unternehmens gestuften Nachhaltigkeitsberichterstattung aufgesetzt.
Mustertexte 2021
Die Mustertexte in den Anlagen der Richtlinien umfassen Gesellschaftsvertrag, Geschäftsordnungen und den Geschäftsführeranstellungsvertrag sowie unterschiedliche Mandatsvereinbarungen. Ziel der Überarbeitung war es, die Mustertexte an die überarbeiteten Grundsätze und deren inhaltliche Schwerpunkte anzupassen.
Ergänzende Praxistools
In den im Jahr 2021 aufgesetzten Handreichungen zu Schwerpunktthemen, wie dem Verfahren nach § 65 BHO, zur Erhöhung des Frauenanteils in Aufsichtsrat und Geschäftsleitung oder der Erfolgskontrolle, wurden einzelne Themenbereiche des Beteiligungsmanagements für die Praxis beleuchtet. Ein Jahr später folgte die Veröffentlichung des Praxisguides für Bundesvertreterinnen und -vertreter und externe Mitglieder in Aufsichts- und Verwaltungsräten von Bundesunternehmen. Dieser geht auf die Aufgaben und Mittel des Aufsichtsrats und seiner Mitglieder ein, auf die Prozesse im Aufsichtsrat sowie die Besonderheiten bei Bundesunternehmen und schließlich auf dienstrechtliche Besonderheiten für Bundesvertreterinnen und -vertreter.
Etablierung steten Austauschs zwischen den Ressorts
Die dezentrale Beteiligungsführung des Bundes erfordert nicht nur einen Konsens über die gemeinsame Unternehmens- und Beteiligungsführung gemäß den Grundsätzen, sondern auch einen steten Austausch zwischen den beteiligungsführenden Bundesministerien. Aus diesem Grund wurde ein Arbeitskreis zwischen den Grundsatzreferaten der beteiligungsführenden Bundesministerien aufgesetzt. Über den wiederholt im Jahr seitens des Grundsatzreferats VIII B 1 des BMF verteilten Newsletter wird zudem über neue Rechtsprechung, neue Rechtsentwicklungen etc. informiert.
Aktualisierung der Grundsätze 2023 und Anpassung Grundsätze 2024
Diverse Änderungen auf tatsächlicher und rechtlicher Ebene erforderten bereits im Jahr 2023 eine Aktualisierung der Grundsätze. Aufgrund der Erfahrungen während der Corona- und Energiekrise sowie einer sich verändernden Regulatorik – beispielsweise dem Gesetz zur Stärkung der Finanzmarktintegrität, dem Gesetz für einen besseren Schutz hinweisgebender Personen oder der Richtlinie der Europäischen Union (EU) zur Unternehmens-Nachhaltigkeitsberichterstattung – wurden diverse Themenbereiche der Grundsätze weiterentwickelt. Dabei sind die folgenden Veränderungen besonders hervorzuheben:
Durch strengere Anforderungen an die internen Kontrollsysteme, wie beispielsweise die Interne Revision, wurde die Resilienz der Unternehmen erhöht und die besondere Wichtigkeit des Themas Compliance hervorgehoben. Durch ein Augenmerk der Beteiligungsführung und der Überwachungsorgane auf diesen Aspekt sollen mögliche Schwachstellen erkannt und behoben werden. Zu diesem Bereich gehören auch konkrete Vorgaben entsprechend den gesetzlichen Anforderungen zur internen und externen Rotation der Abschlussprüferinnen und -prüfer. Nach den Erfahrungen in der Corona-Krise wurden die Vorgaben und Empfehlungen – vor allem auch in den Mustertexten – für virtuelle Sitzungen des Aufsichtsrats und der Gesellschafterversammlung konkretisiert beziehungsweise erweitert. Zudem wurde vor dem Hintergrund der EU-Richtlinie zur abgestuften Nachhaltigkeitsberichterstattung von Unternehmen in privater Rechtsform, der sogenannten Corporate Sustainability Reporting Directive (CSRD), das bereits vorhandene abgestuftes System zur Nachhaltigkeitsberichterstattung von Bundesunternehmen an die EU-Richtlinie angepasst.
Als Beitrag zum Abbau von Bürokratie wurden die Grundsätze im Jahr 2024 punktuell angepasst. So wurde die Anwendbarkeit des Konzernprivilegs auf Bundesunternehmen klargestellt und in begrenzten Ausnahmefällen im Rahmen des § 65 BHO-Verfahrens eine zeitlich beschränkte Erleichterung für kleine und Kleinstkapitalkapitalgesellschaften im Bereich der Rechnungslegungsvorgaben nach § 65 Abs. 1 Nr. 4 BHO ermöglicht. Schließlich erfolgten Klarstellungen zu Interessenkonflikten von Aufsichtsratsmitgliedern.
Status quo
Aktuell läuft ein Gesetzgebungsverfahren zur Anpassung des §§ 65 Abs. 1 Nr. 4 und Abs. 7 BHO im Zusammenhang mit der Umsetzung der CSRD in deutsches Recht. Nachdem das Bundeskabinett die Änderung am 3. September 2025 beschlossen hat, steht nunmehr die Diskussion und Verabschiedung im Bundestag an. Einerseits sollen durch die Anpassung des § 65 Abs. 1 Nr. 4 BHO auf Dauer abgestufte Nachhaltigkeitsberichtspflichten der Bundesunternehmen und damit eine Proportionalität zwischen Unternehmensgröße und Berichtspflichten, wie sie auch nach der CSRD gefordert sind, sichergestellt werden. Andererseits wird mit dem neuen Abs. 7 BHO klargestellt, dass Unternehmen wie Unternehmen geführt werden und nicht Gegenstand eines Doppelregimes aus unternehmensrechtlichen Regelungen und Vorschriften für Behörden sein dürfen. Insbesondere sollen keine Pflichten der Kernverwaltung auf bundeseigene Kapitalgesellschaften übertragen werden. Vielmehr sind allein unternehmensspezifische Steuerungsmodelle wie der PCGK anzuwenden.
Schlussfolgerung und Ausblick
Die vergangenen fünf Jahre haben gezeigt, dass sich die überarbeiteten Grundsätze in der Praxis bewährt haben. Der PCGK als modernes Führungsinstrument und die Richtlinien für ein aktives Beteiligungsmanagement werden im Zusammenhang mit den Handreichungen, dem Praxisguide und dem etablierten Austausch zwischen den Ressorts sowie dem für die Bundesvertreter, Mandatsvorbereiter und Beteiligungsführer des Bundes angebotenen Modulschulungssystem als modernes Beteiligungsmanagement des Bundes wahrgenommen.
Gleichwohl werden die Grundsätze kontinuierlich überprüft und – soweit notwendig – auch in der Zukunft angepasst werden. So liegt der Fokus für die 21. Legislaturperiode weiter auf dem Bürokratieabbau und der Ausrichtung der Unternehmen als Treiber und Modernisierer von Infrastruktur und Digitalisierung und als funktionierende Leistungserbringer.