Das Regelwerk Basel III und seine Umsetzung

Bis zur Finanzkrise 2007/2008 sind viele Banken im Wettbewerb um immer höhere Renditen immer höhere Risiken mit einem immer höheren Verschuldungsgrad eingegangen. Um zukünftigen Finanzkrisen vorzubeugen und Fehlanreize zur Eingehung übermäßiger Risiken einzudämmen, müssen Rendite und Risiko wieder zusammengeführt werden. Banken dürfen nicht auf einen Bail-Out der Steuerzahler vertrauen. Daher ist es wichtig, dem Prinzip der Haftung Geltung zu verleihen und sowohl Manager als auch Eigentümer und Gläubiger bei Verlusten und ggf. in einer Abwicklung in die Verantwortung zu nehmen. Die Regulierung der Finanzmärkte wurde deshalb in den vergangenen Jahren grundlegend mit dem Ziel überarbeitet, die Stabilität der Finanzmärkte sicherzustellen und somit zu verhindern, dass der Steuerzahler für Finanzinstitute in Schieflagen einstehen muss.

Mit dem Regelwerk „Basel III“ (bzw. der europäischen sogenannten „Capital Requirements Directive IV“, kurz: CRD IV und der entsprechenden Verordnung, kurz: CRR) wurden wichtige Konsequenzen aus der Krise gezogen. Wer Gewinnchancen hat, muss auch ausreichend Vorsorge tragen, um die damit verbundenen Risiken zu tragen. Die Vorgaben von Basel III verlangen von Finanzinstituten, ihre Geschäfte mit mehr eigenem Geld, also mehr Eigenkapital, zu unterlegen, damit sie sich im Krisenfall aus eigener Kraft stabilisieren können. Die neuen Eigenkapitalregeln, die bis 2019 schrittweise umgesetzt werden, mindern das Risiko von Finanzgeschäften für die Allgemeinheit. Für die Verschuldung von Banken wird eine klare Beschränkung definiert. Für die Risikovorsorge für notleidende Kredite, infolge der Finanzkrise eines der Hauptprobleme des Bankensektors in jüngster Zeit, sollen Mindestvorgaben gemacht werden. Auch die Liquiditätsvorschriften werden verbessert.

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Einheitliche Abwicklung und Restrukturierung

In der globalen Finanzkrise musste die öffentliche Hand mit Milliardenbeträgen einspringen, um Banken zu stabilisieren oder geregelt abzuwickeln – während zugleich viele Finanzmarktakteure über einen langen Zeitraum auf der Basis verantwortungsloser Geschäftsmodelle sehr gut verdient haben. Dies ist nicht hinnehmbar.

Banken müssen daher abgewickelt werden können wie jedes Industrie- oder Dienstleistungsunternehmen auch. Mit dem Restrukturierungsgesetz hat die Bundesregierung bereits 2011 dafür gesorgt, dass wie bei jeder anderen Insolvenz auch die Eigentümer als Erste ihren Einsatz verlieren. Das Gesetz wurde Vorbild für die auf EU-Ebene verabschiedete Richtlinie für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen (BRRD). Zum Schutz der Steuerzahler sollen primär die Anteilseigner und Gläubiger einer Bank die Verluste und die finanziellen Risiken einer Abwicklung tragen, insbesondere durch einen sogenannten Bail-in. Das ist zum einen aus der Perspektive einer fairen Lastenzuordnung wichtig, zum anderen aber auch zur Prävention und Vermeidung von Finanzkrisen. Die BRRD ist im Januar 2015 durch das Sanierungs- und Abwicklungsgesetz (SAG) in Deutschland umgesetzt worden. Kernelemente sind die Sanierungs- und Abwicklungspläne für Banken. Während die Sanierungspläne durch die Banken selbst in Abstimmung mit der Aufsicht zu erstellen sind, werden die Abwicklungspläne durch die zuständigen Abwicklungsbehörden entwickelt und gegebenenfalls erforderliche Maßnahmen vorbereitet. Ziel ist hierbei, Abwicklungshindernisse gemeinsam mit den Banken bereits im Vorfeld auszuräumen, damit die Aufsicht im Krisenfall schneller und rechtssicher im Sinne der Finanzmarktstabilität handeln kann.

Um bei einer Bankenschieflage die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zu stärken, wurde auf EU-Ebene mit Wirkung für die Euro-Staaten eine Verordnung über einen einheitlichen Abwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism, SRM) verabschiedet. Damit wurde das institutionelle Gefüge für die unionsweite Bankenabwicklung geschaffen: der einheitliche Abwicklungsausschuss (Single Resolution Board, SRB) und der einheitliche Abwicklungsfonds (Single Resolution Fund, SRF). Seit 2016 hat der SRB die Aufgabe der Abwicklungsbehörde für alle Institute übernommen, die unter der direkten Aufsicht der Europäischen Zentralbank stehen, sowie für grenzüberschreitend tätige Gruppen. Zur Finanzierung dieser Abwicklungen wurde der SRF-- Single Resolution Fund eingerichtet, der bis zum 1. Januar 2024 durch eine Bankenabgabe in Höhe von mindestens 1 % der gedeckten Einlagen aller im jeweiligen Hoheitsgebiet zugelassenen Institute befüllt werden soll.

In Deutschland war für die übrigen Institute zunächst die Bundesanstalt für Finanzmarktstabilität (FMSA) als nationale Abwicklungsbehörde zuständig. Sie wurde zum 1. Januar 2018 als eigener Geschäftsbereich in die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) eingegliedert. In ihrer Zuständigkeit als nationale Abwicklungsbehörde obliegt es nun der BaFin Abwicklungspläne zu erstellen, die Abwicklungsfähigkeit der Institute zu bewerten und mit dem SRB zusammenzuarbeiten.

Die neuen Regelungen stärken die Verlusttragfähigkeit der Banken und damit die Stabilität des Finanzsystems. Gleichzeitig wird dadurch sichergestellt, dass nicht die öffentliche Hand, sondern die privaten Anteilseigner und Gläubiger für die Risiken der Banken haften.

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Neuordnung des Vergütungssystems

Neben den Institutionen selbst und ihren Investoren müssen zudem auch die Manager, die die Bank führen und in guten Zeiten vom Erfolg des Unternehmens profitieren, beteiligt werden, wenn sie durch ihr Fehlverhalten das Unternehmen in eine Krise gestürzt haben. Falsche, nur auf den kurzfristigen Erfolg ausgerichtete Vergütungsanreize („Boni“) haben nicht unwesentlich mit zur Finanzkrise beigetragen. Deshalb hat die Bundesregierung Banken und Versicherungen verpflichtet, angemessene, transparente und auf eine nachhaltige Entwicklung ausgerichtete Vergütungssysteme einzuführen.

Wenn ein Manager Verluste zu verantworten hat, muss er auch einen Malus, das heißt eine Verringerung seines flexiblen Gehaltsanteils, hinnehmen. Zudem wurde die Bankenaufsicht ermächtigt, die Auszahlung von Boni in bestimmten Fällen ganz zu untersagen. Deutschland hat sich darüber hinaus auf EU-Ebene erfolgreich dafür eingesetzt, die negativen Anreize der variablen Vergütung (insbesondere der Boni) für die Risikoübernahme des Managements von Finanzinstituten zu beseitigen.

Mit der Stärkung der Eigenkapitalbasis der Finanzinstitute, dem Bail-In der Eigentümer und Gläubiger, der möglichen Abwicklung der Institute und der Neuordnung des Vergütungssystems von Bankmanagern wird ein zentrales ordnungspolitisches Prinzip wieder zur Geltung gebracht: das Haftungsprinzip. Wer Chancen auf Gewinne hat, muss im Verlustfall auch die Risiken seines Handelns tragen.