Warum ziel- und wirkungsorientierte Haushaltsführung (zwoH)?
Bisher konzentrierte man sich oft darauf, wie viele Haushaltsmittel bereitgestellt oder ausgegeben werden. Bei der zwoH geht es jedoch um Folgendes: Welche Ziele sollen mit den finanzwirksamen Maßnahmen erreicht werden und welche Wirkungen erzielen sie tatsächlich? Dieser Fokus auf Ziele und Wirkungen als Basis haushaltspolitischer Entscheidungen ist das Ziel der zwoH. Im anglo-amerikanischen Raum wird das als „performance budgeting“ bezeichnet.
Um zu bewerten, wie effektiv und effizient finanzwirksame Maßnahmen sind,
- muss regelmäßig und umfassend geprüft werden, wie sie wirken,
- sind ein wirksames Controlling mit einheitlichen Maßstäben sowie begleitende und abschließende Erfolgskontrollen erforderlich.
Dadurch können zusätzliche finanzielle Spielräume ermittelt werden.
Das bestehende Haushaltsrecht des Bundes enthält bereits wesentliche Grundlagen der zwoH, wie den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit in der Bundeshaushaltsordnung und darauf aufbauend die verpflichtend durchzuführenden Erfolgskontrollen. Auch die Subventionspolitischen Leitlinien und Spending Reviews sowie die Evaluationen von Regelungsvorhaben durch die Bundesregierung bringen bereits wichtige Elemente der zwoH in die aktuelle Haushaltsführung ein.
Die Bundesregierung hat intensiv an der Weiterentwicklung der zwoH im Bundeshaushalt gearbeitet. Die bestehenden haushaltsrechtlichen Regelungen sollen durch die Praxis des Signalings und des Taggings ergänzt werden, um weitere Grundlagen der zwoH in der Haushaltsführung zu verankern. Mit dem Signaling werden den Aufgabenschwerpunkten in den Vorworten der Einzelpläne und Vorbemerkungen der Kapitel Nachhaltigkeitsziele zugeordnet. Mit dem Tagging werden die Haushaltstitel mit den Nachhaltigkeitszielen zu verknüpft.
Grundlagen einer ziel- und wirkungsorientierten Haushaltsführung
Bei der zwoH basieren Entscheidungen zum Haushalt auf den Ergebnissen und Wirkungen von finanzwirksamen Maßnahmen. Dies geschieht auf der Grundlage wissenschaftlicher Verfahren und Erkenntnisse, die auf systematisch erhobenen und überprüfbaren Beobachtungen und Daten beruhen. Das soll zu dem in der Bundeshaushaltsordnung festgeschriebenen Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beitragen. Die zentrale Rolle der zwoH in der Haushaltsführung des Bundes wurde in einer gemeinsamen Erklärung der Bundesregierung zur ziel- und wirkungsorientierten Haushaltsführung [pdf, 206KB] betont. Mit dem Beschluss dieser Erklärung folgt die Bundesregierung dem Koalitionsvertrag, in dem die Ziel- und Wirkungsorientierung als ein Politikziel der Staatsmodernisierung vereinbart wurde.
Das gemeinsame Verständnis der zwoH wurde in einem Rahmenkonzept [pdf, 467KB] festgehalten. Dieses Konzept beschreibt, wie zwoH funktioniert, und enthält Definitionen und Ziele einer idealtypischen zwoH. Außerdem beschreibt es die im Haushaltssystem des Bundes bereits bestehenden Elemente der zwoH. Es soll fördern, dass Ziele und Indikatoren von finanzwirksamen Maßnahmen einheitlich festgelegt und angewendet werden. Auch wie die Wirkungen selbst gemessen beziehungsweise überprüft werden, wird einheitlich vorgegeben. Diese Überprüfung soll auf Basis von echten, nachvollziehbaren Beobachtungen und Daten, die methodisch erhoben wurden (empirisch) durchgeführt werden. Das Rahmenkonzept soll durch eine IT-Unterstützung und Schulungsmaßnahmen zur zwoH ergänzt werden. Mithilfe von Daten, die digital erfasst werden, können finanzwirksame Maßnahmen verglichen werden. Außerdem kann untersucht werden, wie verschiedene finanzwirksame Maßnahmen zusammenwirken. Darauf aufbauende haushaltspolitische Entscheidungen können die Wirtschaftlichkeit der staatlichen Leistungserbringung fördern.
Blick in die Zukunft – Ziel- und wirkungsorientierte Haushaltsführung umsetzen
Um verschiedene finanzwirksame Maßnahmen vergleichen oder analysieren zu können, wie sie zusammenwirken, müssen diese mindestens ein gemeinsames oder vergleichbares Ziel verfolgen. Ebenso müssen die verwendeten Informationen und Methoden vergleichbar sein. Daher sind einheitliche Vorgaben für die Formulierung von Zielen und Indikatoren notwendig, wenn sie übergreifend betrachtet werden sollen.
Hierzu ist ein mehrstufiges Vorgehen vorgesehen, um diese Vorgaben verbindlich zu machen und notwendige IT-Verfahren einzuführen. Dadurch kann auf jeder Stufe geprüft werden, wie gut die Hinweise und Vorgaben anwendbar sind. Bei Bedarf können sie schrittweise angepasst werden.
Die IT-Verfahren sollen in einem lernenden Prozess eingeführt werden. Sie sollen nach einer Erprobungsphase über Förderprogramme hinaus ausgeweitet werden.
Eine kurze Geschichte der ziel- und wirkungsorientierten Haushaltsführung
Ausgaben im Bundeshaushalt sollen mit den Nachhaltigkeitszielen (Sustainable Development Goals, kurz: SDGs) verknüpft werden. Dies soll in den Vorworten zu den Einzelplänen und Vorbemerkungen zu den Kapiteln (Signaling) sowie durch die Zuordnung von Haushaltsmitteln auf Ebene der Haushaltstitel (Tagging) erfolgen. Das waren die Empfehlungen der 10. Spending Review zum Thema „Verknüpfung von Nachhaltigkeitszielen mit dem Bundeshaushalt“.
Die Pilotierung des Signalings und Taggings wurde in der 11. Spending Review „Verbesserung der Wirkungsorientierung im Bundeshaushalt mit einem Schwerpunkt Nachhaltigkeit“ begleitet. Außerdem schlug diese Spending Review vor, das Analysing weiterzuentwickeln, um die Ziel- und Wirkungsorientierung des Bundeshaushalts zu verbessern. Analysing bedeutet, sich systematisch mit Daten zu klar definierten, übergreifenden strategischen oder politischen Zielen auseinanderzusetzen. Bei dieser Spending Review wurden auch die Empfehlungen des vom Bundesministerium der Finanzen beauftragten Forschungsgutachtens für ein „Konzept zur Einführung einer ziel- und wirkungsorientierten Haushaltsführung“ berücksichtigt. Das Forschungsgutachten wurde von der Deloitte Wirtschaftsprüfungsgesellschaft GmbH und dem ZEW – Leibniz-Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung erstellt.
Die bereits erarbeiten Ansätze wurden in der 12. Spending Review „Umsetzung von Empfehlungen zur Ziel- und Wirkungsorientierung im Bundeshaushalt“ weiterentwickelt. Es wurden konkrete Maßnahmen und Umsetzungsschritte einer zwoH für den gesamten Bundeshaushalt erarbeitet. Das Ziel der 12. Spending Review war es, einen echten Kulturwandel anzustoßen und zu begleiten. Es soll sich weniger auf die Höhe der bereitgestellten und ausgegebenen Haushaltsmittel konzentriert werden, sondern mehr auf die damit erzielten Ergebnisse und wie sie wirken.