Inhalt
- Ziel- und wirkungsorientierte Haushaltsführung
- Wirkungsprüfung durch Spending Reviews
- Ablauf einer Spending Review
- Welche Spending Review wird aktuell durchgeführt?
- Welche Spending Reviews wurden bereits durchgeführt?
- Wie ist das Spending Reviews-Konzept entstanden?
- Veröffentlichungen zu Spending Reviews
Ziel- und wirkungsorientierte Haushaltsführung
Im Koalitionsvertrag wurde vereinbart, die Ziel- und Wirkungsorientierung der Haushaltsführung zu stärken. Hierfür werden die bereits vorhandenen Elemente einer ziel- und wirkungsorientierten Haushaltsführung genutzt, zu denen die Vorschriften zur Wirtschaftlichkeit (§ 7 BHO), die subventionspolitischen Leitlinien und die sogenannten Spending Reviews gehören. In dieser Legislaturperiode sollen die politisch-inhaltlichen Zielsetzungen aller Förder- und Ausgabeprogramme bereits bei der politischen Beschlussfassung in klar definierte, messbare und auf die beabsichtigte Wirkung ausgerichtete Indikatoren übersetzt und mit festgelegten Evaluationsfristen versehen werden. Durch eine regelmäßige und umfassende Wirkungsprüfung, in Form eines einheitlichen Controllings, soll die Effektivität und Effizienz von Maßnahmen bewertet werden, um zusätzliche haushälterische Spielräume zu erarbeiten.
Ein wichtiger Teil dieser Wirkungsprüfung sind sogenannte Spending Reviews.
Wirkungsprüfung durch Spending Reviews
Bei Spending Reviews handelt es sich um themenbezogene Haushaltsanalysen, die das regierungsinterne Top-Down-Verfahren der Haushaltsaufstellung ergänzen. Ziel ist es, die Wirkungsorientierung des Bundeshaushalts zu verbessern.
Durch Spending Reviews werden bestehende Maßnahmen, Förderprogramme, gesetzliche Leistungen oder Querschnittsaufgaben der Verwaltung insbesondere danach untersucht,
- welche Ziele mit den Einnahmen oder Ausgaben verfolgt werden,
- inwieweit diese Ziele erreicht werden (Effektivität) und
- inwieweit dies wirtschaftlich erfolgt (Effizienz).
Mit Hilfe von Spending Reviews können Verfahren evidenzbasiert verbessert und Freiräume für neue Maßnahmen herausgearbeitet werden. Um evidenzbasiert zu arbeiten, wird auf verfügbare Daten und Fakten zurückgegriffen.
Ablauf einer Spending Review
Ein Review-Zyklus dauert mehrere Monate bis zu einem Jahr. Als Start eines Spending Review-Prozesses beschließt das Bundeskabinett das Thema der Spending Reviews und die beteiligten Ressorts. Danach konstituiert sich der Lenkungsausschuss auf Staatssekretärsebene als übergeordnetes Gremium, welches den Prozess steuert. Die Mitglieder des Lenkungsausschusses werden von den beteiligten Ressorts benannt.
Er setzt eine Arbeitsgruppe ein, bestimmt den Arbeitsauftrag, die Verfahrensgrundsätze und den Bearbeitungszeitraum. Der Lenkungsausschuss trifft sich in der Regel dreimal innerhalb des Review-Zyklus.
In der Arbeitsgruppe arbeiten Vertreterinnen und Vertreter des Bundesministeriums der Finanzen (BMF) und der fachlich zuständigen Bundesministerien zusammen. Den Vorsitz führt die für Spending Reviews zuständige Unterabteilungsleiterin beziehungsweise der zuständige Unterabteilungsleiter des BMF und wird dabei von der Geschäftsstelle Spending Reviews im BMF unterstützt. Die Arbeitsgruppe kann sich durch Gäste fachlich beraten lassen, z. B. vom Bundesrechnungshof, Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern oder sonstigen Expertinnen und Experten.
Es finden während des Review-Zeitraums ca. 8 bis 10 Arbeitsgruppensitzungen statt. Die Arbeit in der Arbeitsgruppe ist in drei Schritte unterteilt, um die Wirkungen einer Maßnahme, eines Programms oder eines Themenfelds in einem ergebnisoffenen Arbeitsprozess herauszuarbeiten.
Im ersten Schritt führt die Arbeitsgruppe eine Bestandsaufnahme der relevanten Aktivitäten und Rahmenbedingungen sowie der von der Bundesregierung verfolgten Ziele durch. Im zweiten Schritt gilt es, die Erreichung der Ziele anhand geeigneter Indikatoren zu messen. Im dritten Schritt wird die Entwicklung der zuvor ausgewählten Indikatoren bewertet.
Nach ca. 4 bis 5 Sitzungen etwa zur Mitte des Review-Zeitraums legt die Arbeitsgruppe einen Zwischenbericht vor, der im Lenkungsausschuss erörtert wird. Soweit erforderlich, wird der Arbeitsauftrag an die Arbeitsgruppe nochmals konkretisiert.
Nach weiteren 4 bis 5 Sitzungen legt die Arbeitsgruppe ihren Abschlussbericht dem Lenkungsausschuss vor. In dem Bericht können auch sich widersprechende Meinungen und Vorschläge aufgenommen werden. Der Lenkungsausschuss entscheidet nach Beratung einvernehmlich über die Feststellungen und Empfehlungen.
Der Spending Review-Prozess wird durch den Beschluss des Abschlussberichts und der Empfehlungen im Bundeskabinett beendet. Die Umsetzung der Ergebnisse erfolgt dann durch die jeweils zuständigen Bundesministerien.
Welche Spending Review wird aktuell durchgeführt?
Das Bundeskabinett hat am 10. April 2024 die Durchführung der 12. Spending Review zu dem Thema „Umsetzung von Empfehlungen zur Ziel- und Wirkungsorientierung im Bundeshaushalt“ beschlossen und das BMF damit beauftragt, diese gemeinsam mit weiteren Ressorts durchzuführen. Sie soll die in der 11. Spending Review erarbeiteten Vorschläge zur Verbesserung der Ziel- und Wirkungsorientierung aufnehmen und, soweit bereits möglich, in konkrete Produkte umsetzen oder in geeigneten Projekten pilotieren. Für längerfristige Umsetzungsaufgaben sollen bereits detaillierte Konzepte und Anforderungen formuliert werden und die Umsetzung durch die zuständigen Stellen angestoßen werden.
Welche Spending Reviews wurden bereits durchgeführt?
Im Review-Zyklus 2022/2024 haben das Bundesministerium der Finanzen (BMF), das Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK) und das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz (BMUV) Empfehlungen für die Weiterentwicklung der ziel- und wirkungsorientierten Haushaltsführung erarbeitet und die inhaltliche und technische Umsetzung der Ergebnisse der 10. Spending Review „Verknüpfung von Nachhaltigkeitszielen mit dem Bundeshaushalt“ vorangetrieben. Mit Kabinettsbeschluss vom 10. April 2024 wurde diese Spending Review abgeschlossen.
Im Review-Zyklus 2021/2022 haben das Bundesministerium der Finanzen (BMF), das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz (BMUV) und das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) untersucht, welche Möglichkeiten zur Verknüpfung von Nachhaltigkeitszielen mit dem Bundeshaushalt bestehen und entsprechende Empfehlungen gegeben. Mit Kabinettsbeschluss vom 14. Dezember 2022 wurde diese Spending Review abgeschlossen.
Im Review-Zyklus 2020/2021 haben das Bundesministerium der Finanzen (BMF), das Bundesministerium des Innern und für Heimat (BMI) und das Bundesministerium der Verteidigung (BMVg) untersucht, welche Möglichkeiten im Personalhaushalt bestehen, die Flexibilität der Ressorts zu erhöhen, ohne dabei das Budgetrecht des Parlaments zu schwächen.
Abschlussbericht der Arbeitsgruppe zum Thema „Personalhaushalt“ [pdf, 803KB]
Im Review-Zyklus 2019/2020 wurden exemplarische Fördermaßnahmen aus dem Themenbereich „Weiterbildung, Wiedereinstieg, Existenzgründung“ vom Bundesministerium der Finanzen (BMF), dem Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK), dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS), dem Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) und dem Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) analysiert.
Im Zyklus 2018/2019 haben das Bundesministerium der Finanzen (BMF), das Bundesministerium der Justiz (BMJ), das Bundesministerium der Verteidigung (BMVg) sowie das Bundesministerium für Gesundheit (BMG) das verwaltungsinterne Thema „Forderungsmanagement“ untersucht.
Abschlussbericht der Arbeitsgruppe zum Thema „Forderungsmanagement" [pdf, 331KB]
Im Review-Zyklus 2017/2018 haben das Bundesministerium der Finanzen (BMF), Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK), Bundesministerium der Verteidigung (BMVg), Bundesministerium des Innern und für Heimat (BMI), Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) und Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) mit der „Beschaffung standardisierter Massengüter“ erstmals ein Querschnittsthema betrachtet, das auf die Erhöhung der Effizienz des Verwaltungshandelns abzielte und bei dem Handlungsempfehlungen für alle Ressorts erarbeitet wurden.
Zudem wurde der Politikbereich „Humanitäre Hilfe und Übergangshilfe einschließlich der Schnittstellen Krisenprävention, Krisenreaktion, Stabilisierung und Entwicklungszusammenarbeit“ vom Bundesministerium der Finanzen (BMF), Auswärtigem Amt (AA) und Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) untersucht.
- Abschlussbericht der Arbeitsgruppe zum Thema „Beschaffung standardisierter Massengüter“ [pdf, 1MB]
- Abschlussbericht der Arbeitsgruppe zum Politikbereich „Humanitäre Hilfe und Übergangshilfe einschließlich der Schnittstellen Krisenprävention, Krisenreaktion, Stabilisierung und Entwicklungszusammenarbeit“ [pdf, 918KB]
Im zweiten Jahr nach Beginn der Spending Review wurden mit Förderprogrammen in den Bereichen Energie und Klima sowie dem Wohnungswesen politisch relevante und ressortübergreifende Themen untersucht, die auch finanziell bedeutsam sind. Insgesamt waren sechs Ressorts involviert und zwar das Bundesministerium der Finanzen (BMF), das Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK), das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz (BMUV), das Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF), das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) und das Bundesministerium für Digitales und Verkehr (BMDV).
Im Review-Zyklus 2015/2016 wurden die zwei kleineren – eng begrenzten – Förderprogramme „Kombinierter Verkehr“ vom Bundesministerium der Finanzen (BMF) und dem Bundesministerium für Digitales und Verkehr (BMDV) und „MobiPro-EU“ vom BMF und dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) untersucht, um erste Erfahrungen mit dem Instrument der Spending Reviews zu sammeln.
Wie ist das Spending Reviews-Konzept entstanden?
Das Haushaltssystem des Bundes ist traditionell stark am finanziellen Input orientiert. Der politische Erfolg wird oft an der Höhe der im Haushalt veranschlagten Beträge und der Höhe der tatsächlich ausgegebenen Haushaltsmittel festgemacht. Ob mit den eingesetzten Mitteln auch das gewünschte Ziel erreicht wird, ist dabei häufig unklar geblieben. Wie die Ziele mit dem Einsatz öffentlicher Mittel erreicht werden, ist jedoch für das Parlament und die Öffentlichkeit zunehmend von Bedeutung und sollte auch vor dem Hintergrund eines effizienten Mitteleinsatzes von knappen Ressourcen stärker in den Vordergrund rücken.
Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) hat das Haushaltssystem des Bundes im Jahr 2014 eingehend untersucht. Sie hat dabei das deutsche Haushaltssystem mit dem Top-Down-Verfahren bei der Haushaltsaufstellung sehr positiv bewertet, zugleich aber auch die im internationalen Vergleich geringe Wirkungsorientierung des Haushalts bemängelt ( vergleiche Artikel zur OECD Budget Review im Monatsbericht vom Dezember 2014 [pdf, 919KB] ).
Zur Stärkung der Wirkungsorientierung und unter Einbeziehung der internationalen Erfahrungen hat eine Arbeitseinheit im BMF ein Konzept für jährliche Spending Reviews auf Bundesebene entwickelt und ab dem Jahr 2015 umgesetzt. Spending Reviews sind seitdem ein integraler Bestandteil des regierungsinternen Verfahrens zur Aufstellung des Bundeshaushalts.
Veröffentlichungen zu Spending Reviews
- Europäische Kommission/OECD: „Spending Reviews in Germany“, in den allgemeinen Veröffentlichungen der DG Reform [pdf, 563KB]
- „Spending Review 2022/2024: Verbesserung der Wirkungsorientierung im Bundeshaushalt mit einem Schwerpunkt Nachhaltigkeit“ im BMF-Monatsbericht – April 2024
- „Spending Review 2019/2020: Erfolgskontrollen und Gender Mainstreaming in Fördermaßnahmen“ im BMF-Monatsbericht – November 2020
- „Wirkungsorientierung im Bundeshaushalt – mehr als Spending Reviews“ im BMF-Monatsbericht – September 2017
- „Spending Reviews im Bundeshaushalt“ im BMF-Monatsbericht – September 2016 [pdf, 4MB]