Was sind Spending Reviews?

Spending Reviews sind:

  • ein neuer, vielversprechender Ansatz zu einer Erhöhung der Wirksamkeit und Zielgenauigkeit des staatlichen Handelns.

  • ein Instrument der kontinuierlichen Überprüfung staatlicher Aufgaben mit dem Fokus auf die effektive und effiziente Mittelverwendung.

  • ergebnisoffen und evidenzbasiert. Diese Herangehensweise ist Garant für Erkenntnisgewinn und Grundlage für tragfähige Etatentscheidungen.

Worum es bei Spending Reviews geht: Grundsätzliche Fragestellungen Bild vergrößern
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

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Wie ist das Spending Review-Konzept entstanden?

Traditionell ist das deutsche Haushaltssystem stark am Input – also dem eingesetzten Geld – orientiert. Das heißt: Im Haushaltsplan wird für jeden Titel ausgewiesen, wie viel Geld für eine Aufgabe oder ein Programm ausgegeben werden darf. Für das Parlament und die Bürger*innen ist es allerdings auch interessant, wie das ausgegebene Geld wirkt – was damit erreicht wird. Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) hat das Haushaltssystem des Bundes im Jahr 2014 eingehend untersucht. Sie hat dabei das deutsche Haushaltssystem mit dem Top-Down-Verfahren bei der Haushaltsaufstellung sehr positiv bewertet, zugleich aber auch die im internationalen Vergleich geringe Wirkungsorientierung des Haushalts bemängelt (vergleiche Artikel zur OECD Budget Review im Monatsbericht vom Dezember 2014).

Aufbauend auf den internationalen Erfahrungen hat eine kleine Arbeitseinheit im Bundesministerium der Finanzen (BMF) ein Konzept für jährliche Spending Reviews auf Bundesebene entwickelt und ab 2015 umgesetzt.

Spending Reviews sind seitdem ein integraler Bestandteil des regierungsinternen Verfahrens zur Aufstellung des Bundeshaushalts. Sie dienen der Überprüfung von Prioritätensetzungen sowie von Effektivität und Effizienz der mit Steuergeldern finanzierten Maßnahmen und Programme. Damit wird die Wirksamkeit der eingesetzten Haushaltsmittel erhöht.

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Wie läuft eine Spending Review ab?

Spending Reviews sind eine gemeinsame Aufgabe von BMF und den fachlich zuständigen Ministerien. Der organisatorische Aufbau der Spending Reviews ist zweistufig: Den Prozess steuert ein Lenkungsausschuss auf Staatssekretärsebene. Er setzt für jedes Spending-Review-Thema eine Arbeitsgruppe ein und bestimmt jeweils die Arbeitsaufträge. In den Arbeitsgruppen arbeiten Vertreter des BMF und der fachlich betroffenen Ministerien zusammen. Die Arbeitsgruppen können sich durch Gäste fachlich unterstützen lassen, z. B. Vertreter des Bundesrechnungshofs oder von Bewilligungsbehörden. Auch Wissenschaftler oder sonstige Experten können im Einzelfall eingeladen werden.

Organisationsstrukturvon Spending Reviews Bild vergrößern
Quelle:  Bundesministerium der Finanzen

Die Arbeit in den Arbeitsgruppen ist in drei Schritte unterteilt, um die Wirkungen einer Maßnahme, eines Programms oder eines Politikfelds in einem Ergebnis offenen Arbeitsprozess herauszuarbeiten:

Der erste Schritt der Arbeitsgruppen ist eine Bestandsaufnahme der relevanten Aktivitäten und Rahmenbedingungen sowie der Ziele, die die Bundesregierung im zu untersuchenden Politikbereich verfolgt. Gerade bei älteren, lange laufenden Programmen ist zu überprüfen, ob die Ziele noch zeitgemäß sind.

Im nächsten Schritt gilt es, die Erreichung der Ziele anhand geeigneter Indikatoren zu messen. Dabei kann die Arbeitsgruppe auf Daten aus verschiedenen Quellen zurückgreifen. Zum Teil existiert bei den Ressorts oder ausführenden Stellen umfangreiches Datenmaterial; aber auch Daten des Statistischen Bundesamts oder von wissenschaftlicher Seite können herangezogen werden.

Im dritten Schritt wird die Entwicklung der zuvor ausgewählten Indikatoren betrachtet und bewertet. Wichtige Fragen sind dabei: Sind die Maßnahmen wirksam? Gibt es einen Ursache-Wirkungs-Zusammenhang? Stehen Aufwand und Nutzen einer Maßnahme in einem angemessenen Verhältnis? Können die Ziele auch mit einem geringeren Mitteleinsatz erreicht werden?

Die Arbeitsgruppen legen ihre Berichte dem Lenkungsausschuss vor. In den Berichten können auch sich widersprechende Meinungen und Vorschläge geäußert werden. Der Lenkungsausschuss nimmt die Berichte der Arbeitsgruppen zur Kenntnis, bildet sich eine Meinung und unterbreitet dem Bundeskabinett Beschlussvorschläge. Auf Basis dieser Beschlussvorschläge entscheidet das Bundeskabinett im Rahmen der Haushaltsaufstellung über die zukünftige Umsetzung der Ergebnisse.

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Welche Spending Reviews wurden bisher durchgeführt?

Im ersten Review-Zyklus 2015/2016 wurden zwei kleinere – eng begrenzte – Förderprogramme (Kombinierter Verkehr und MobiPro-EU) betrachtet, um gemeinsam mit den beteiligten Ressorts (Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) und Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS)) Erfahrungen mit dem Instrument zu sammeln.

Im zweiten Jahr wurden mit Förderprogrammen in den Bereichen Energie und Klima sowie dem Wohnungswesen politische relevante und ressortübergreifende Themen aufgerufen, die auch finanziell bedeutsam sind (6 Ressorts involviert: Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi), Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit (BMUB), Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF), Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL), BMVI, BMF).

Im dritten Review-Zyklus 2017/2018 wurde mit der „Beschaffung standardisierter Massengüter“ (mit BMWi, Bundesministerium der Verteidigung (BMVg), Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (BMI), BMEL, BMAS-Bundesministerium für Arbeit und Soziales, BMF) erstmals ein Querschnittsthema betrachtet, das auf die Erhöhung der Effizienz des Verwaltungshandelns abzielte und bei dem Handlungsempfehlungen für alle Ressorts erarbeitet wurden. Zudem wurde der Politikbereich „Humanitäre Hilfe und Übergangshilfe einschließlich der Schnittstellen Krisenprävention, Krisenreaktion, Stabilisierung und Entwicklungszusammenarbeit“ (mit Auswärtigem Amt (AA) und Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ)) untersucht.

Im Zyklus 2018/2019 wurde mit dem „Forderungsmanagement“ (mit Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz (BMJV), BMVg sowie Bundesministerium für Gesundheit (BMG)) erneut ein verwaltungsinternes Thema untersucht.

Im Review-Zyklus 2019/2020 wurden exemplarische Fördermaßnahmen aus dem Themenbereich „Weiterbildung, Wiedereinstieg, Existenzgründung“ (mit BMWi, BMAS, Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) und BMBF) analysiert.

Im Review-Zyklus 2020/2021 wurde (mit BMI, BMVg und BMF) untersucht, welche Möglichkeiten im Personalhaushalt bestehen, die Flexibilität der Ressorts zu erhöhen, ohne dabei das Budgetrecht des Parlaments zu schwächen.

Alle bisher durchgeführten Spending Reviews wurden erfolgreich abgeschlossen.

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Bisherige Erfahrungen: Welche Chancen bieten Spending Reviews?

Die Arbeitsgruppen der Spending Reviews bieten die Möglichkeit, Themen in einem geschützten Raum ohne Denkverbote zu reflektieren. Insbesondere bei ressortübergreifenden Themen hat sich dies als echter Mehrwert erwiesen. Hier können ganze Politikbereiche vollumfänglich betrachtet werden - über den engen Rahmen von einzelnen Förderprogrammen oder Maßnahmen hinaus, so dass auch Überschneidungen und Wechselwirkungen sichtbar gemacht werden können. Die Arbeitsgruppen können sich ohne Restriktionen aus fachlicher Sicht auf die tatsächlichen Wirkungen der eingesetzten finanziellen Mittel fokussieren. Dazu nutzen sie vorhandene Erkenntnisse, wie z. B. Evaluierungen und Berichte etc. Wichtig ist die Orientierung auf greifbare Ergebnisse. Eine Verwissenschaftlichung der Analyse soll vermieden werden. Die Einbindung in den Haushaltsaufstellungsprozess bewirkt ein ergebnisorientiertes Arbeiten im vorgegebenen Zeitrahmen.

Das Instrument Spending Review hat sich, nunmehr im vierten Jahr seit seiner Einführung in 2015, bewährt und fest im regierungsinternen Haushaltsaufstellungsverfahren etabliert. Es leistet einen wichtigen Beitrag für die Verbesserung der Wirkungsorientierung im Bundeshaushalt.

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Werden die Ergebnisse veröffentlicht?

Die Ergebnisse der Arbeitsgruppen werden jeweils im Finanzbericht (erscheint im Sommer) und anschließend auch auf dieser Internetseite veröffentlicht.