Fiskalregeln auf nationaler Ebene: Schuldenbremse im Grundgesetz

Der Bund muss seinen Haushalt gemäß der Schuldenbremse grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten ausgleichen. Diese Schuldenregel ist in Artikel 109 Grundgesetz verankert.

Die strukturelle Nettokreditaufnahme des Bundes, einschließlich der für die Schuldenbremse relevanten Sondervermögen, darf nicht mehr als 0,35 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) betragen. Anhand eines Kontrollkontos wird die Einhaltung der Regel auch im Haushaltsvollzug überprüft. Wird ein negativer Schwellenwert auf diesem Konto überschritten, ist die den Schwellenwert überschreitende Belastung konjunkturgerecht durch eine geringere Obergrenze der strukturellen Neuverschuldung in den Folgejahren zurückzuführen.

Die Schuldenbremse sieht für Notsituationen wie die Corona-Pandemie eine Ausnahme vor. Im Falle von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen und die staatliche Finanzierungslage erheblich beeinträchtigen, kann die Obergrenze für die strukturelle Nettokreditaufnahme von 0,35 % des BIP aufgrund eines Beschlusses des Bundestages überschritten werden.

Für die Länder gilt seit 2020 die Vorgabe, dass die Haushalte ohne neue Schulden aufgestellt werden müssen.

Überblick zur Schuldenbremse

Eine kompakte Zusammenfassung der wesentlichen Hintergrundinformationen zur Schuldenbremse finden Sie in diesem Dokument:

Funk­ti­ons­wei­se der Schul­den­re­gel des Bun­des (Schul­den­brem­se) [pdf, 77KB]

Fiskalregeln auf europäischer Ebene

Fiskalvertrag

Der Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion („Fiskalvertrag“) wurde am 2. März 2012 von 25 EU-Staaten unterzeichnet. Mit seiner Unterzeichnung haben sich diese Vertragsstaaten zur Umsetzung innerstaatlicher und dauerhaft verbindlicher Fiskalregeln verpflichtet. Mit dem Gesetz zur innerstaatlichen Umsetzung des Fiskalvertrags vom 15. Juli 2013 wurden die bestehenden Fiskalregeln ergänzt, um die Vorgaben des Fiskalvertrags und des reformierten Stabilitäts- und Wachstumspakts innerstaatlich weiter abzusichern.

Die teilnehmenden Mitgliedstaaten sollen Fiskalregeln, die das Erreichen und die Einhaltung ihres jeweiligen mittelfristigen Haushaltsziels gewährleisten in ihre innerstaatlichen Rechtsordnungen aufnehmen vorzugsweise mit Verfassungsrang. Der Fiskalvertrag bezieht sich auf das strukturelle Finanzierungsdefizit des Gesamtstaats, der in Deutschland aus Bund, Ländern, Kommunen und Sozialversicherungen besteht.

Die innerstaatlichen Fiskalregeln sollen die jährliche Einhaltung des landesspezifischen mittelfristigen Haushaltsziels (Medium-Term ObjectiveMTO) aus dem europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakt dauerhaft gewährleisten. Für den Gesamtstaat wird dabei maximal ein strukturelles Defizit von 0,5 Prozent des BIP zugelassen.

Das MTO ist als der strukturelle gesamtstaatliche Finanzierungssaldo definiert, der tragfähige öffentliche Finanzen oder einen raschen Fortschritt in Richtung auf eine solche Tragfähigkeit gewährleistet.

Die Obergrenze für eine mit dem Fiskalvertrag kompatible nationale Fiskalregel des strukturellen Defizits liegt

  1. in der Regel bei 0,5 Prozent des BIP,
  2. bei 1 Prozent des BIP für Mitgliedstaaten, deren Schuldenstandsquote 60 Prozent des BIP erheblich unterschreitet und deren Risiken für die Tragfähigkeit ihrer öffentlichen Finanzen gering sind.

Der Fiskalvertrag ist damit für Mitgliedstaaten mit hoher Schuldenstandsquote oder Risiken in Bezug auf die Tragfähigkeit ihrer öffentlichen Finanzen strenger als der europäische Stabilitäts- und Wachstumspakt.

Mitgliedstaaten, die ihr MTO, d. h. die Obergrenze des strukturellen Finanzierungsdefizits, noch nicht erreicht haben, sollten ihren Pfad dorthin in ihrem diesjährigen Stabilitäts- bzw. Konvergenzprogramm darlegen. Dieses wird von der Europäischen Kommission überprüft. Darüber hinaus sollen die Mitgliedstaaten einen automatischen Korrekturmechanismus für den Fall einer erheblichen Überschreitung der in der Fiskalregel definierten Obergrenze oder dem dorthin führenden Anpassungspfad festlegen. Dieser Mechanismus schließt auch die Verpflichtung ein, zur Korrektur der Abweichungen innerhalb eines festgelegten Zeitraums Maßnahmen zu treffen.

In Deutschland existieren bereits umfassende institutionelle und rechtliche Regelungen, die die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen gewährleisten. Mit den verfassungsrechtlich verankerten Schuldenbremsen, die auf im Grundsatz ausgeglichene Haushalte verpflichten, und der begleitenden Einrichtung des Stabilitätsrates ist hierfür auf der Ebene der Haushalte von Bund und Ländern Sorge getragen. Für die Kommunen besteht – abgesehen von der Überbrückung kurzzeitiger Liquiditätsengpässe – ein Kreditaufnahme­verbot für die Finanzierung von Ausgaben der laufenden Rechnung. Kredite können aber zur Finanzierung von Investitionen aufgenommen werden, wenn die Schuldenbedienung in späteren Jahren erwirtschaftet werden kann. In der Sozialversicherung gibt es ebenfalls ein Kreditaufnahmeverbot. Defizite können sowohl über Rücklagen finanziert werden, die aus den Einnahmen (Beitragseinnahmen und Zuschüsse des Bundes) gebildet wurden, als auch über eine Anpassung des Beitragssatzes. In der knappschaftlichen Rentenversicherung gleicht der Bund Unterschiede zwischen Einnahmen und Ausgaben aus. Die Bundesagentur für Arbeit kann Defizite über Darlehen des Bundes finanzieren, die in den Folgejahren entsprechend zu tilgen sind.

Mit dem Fiskalvertragsumsetzungsgesetz vom 15. Juli 2013 werden – in Ergänzung zu den bereits bestehenden Fiskalregeln – die neuen Vorgaben des Fiskalvertrags und des Stabilitäts- und Wachstumspakts innerstaatlich weiter abgesichert. Die wesentlichen Regelungen hierzu sind:

  • Die für Deutschland entsprechend den Vorgaben des Fiskalvertrags und des Stabilitäts- und Wachstumspakts zulässige Obergrenze für das strukturelle gesamtstaatliche Finanzierungsdefizit von maximal 0,5 Prozent des BIP wird im Haushaltsgrundsätzegesetz festgeschrieben.
  • Der Stabilitätsrat wurde mit der Überwachung der Einhaltung der strukturellen gesamtstaatlichen Defizitobergrenze beauftragt. Zur Unterstützung des Stabilitätsrats bei dieser Aufgabe wurde ein unabhängiger Beirat eingerichtet.
  • Mit der Änderung des Sanktionszahlungs-Aufteilungsgesetzes wird die innerstaatliche Aufteilung der mit der Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts neu eingeführten Sanktionen zur Sicherung der Haushaltsdisziplin geregelt.

Mit der Aktivierung der allgemeinen Ausweichklausel für das Jahr 2020 – und später durch die länderspezifischen Empfehlungen auch für 2021 – wurde den Mitgliedstaaten gestattet, vorübergehend von den geltenden haushaltspolitischen Anforderungen in Bezug auf das MTO abzuweichen, um so alle notwendigen Maßnahmen zur Abfederung der Corona-Pandemie ergreifen zu können.

Europäischer Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP)

Der Stabilitäts- und Wachstumspakt (abgekürzt auch bekannt als „SWP“) ist ein regelbasierter Rahmen für die Koordinierung und Überwachung der nationalen Finanzpolitiken in der EU. Er wurde 1997 geschlossen, um solide öffentliche Finanzen zu garantieren. Dies ist eine wichtige Voraussetzung für eine funktionierende europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (WWU).

Im Maastricht-Vertrag von 1992 wurden Kriterien für den Beitritt eines Landes zur Währungsunion festgelegt – sogenannte Konvergenzkriterien, bekannt auch als „Maastricht-Kriterien“: ein stabiles Preisniveau, stabile langfristige Zinssätze, stabile Wechselkurse und Obergrenzen für das öffentliche Defizit und den öffentlichen Schuldenstand der Mitgliedstaaten der EU.

Der europäische Stabilitäts- und Wachstumspakt enthält Vorgaben zur Einhaltung der Maastricht-Obergrenzen für Defizit und Schuldenstand:

  • Maastricht-Defizit: Das gesamtstaatliche Finanzierungsdefizit eines Mitgliedstaates darf 3 Prozent des BIP nicht überschreiten.
  • Maastricht-Schuldenstand: Der Schuldenstand eines Mitgliedstaates darf 60 Prozent des BIP nicht überschreiten.

Seit der Verschärfung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes im Jahr 2011 gibt es zusätzlich eine Ausgabenregel. Sie dient der Beurteilung, ob der Anpassungspfad zum MTO hinreichend ist oder – falls das MTO bereits erreicht wurde – ob die Ausgabenentwicklung mit dem MTO kompatibel ist.

Nach der Ausgabenregel darf der – insbesondere um Zinszahlungen bereinigte – reale Ausgabenzuwachs grundsätzlich nicht höher sein als das mittelfristige Potenzialwachstum. Eine Abweichung der Ausgabenentwicklung gilt jedoch als unerheblich, wenn der Mitgliedstaat sein MTO übererfüllt hat und es auch zukünftig einhalten dürfte. Für Mitgliedstaaten, die ihr MTO noch nicht erfüllt haben, gilt eine restriktivere Vorgabe für die zulässige Ausgabenentwicklung.